内容提要

这份全书概览既是导言，也简要说明了本书所提出的新制度的设计及其预期功能；本书将这一制度作为民主功能失调的补救办法。对于那些希望不读完全书就理解这一设计的人，以及读过全书、又需要借助概述来判断这一方案潜力的人，这一说明都应有所帮助。¶

首先我们可以看到，学者及其他人士，包括许多经验丰富的政治人物，早已认识到民主制度往往存在严重的功能失调。半个世纪以来，“公共选择”经济学家一直提出这样的理论：自由民主的结构使其政府对公共物品供给不足。这些学者所谓的“公共物品”，基本上是指任何公民都能免费使用或受益，或者无需直接、个别购买就能使用或受益的物品与服务。公共物品可以是公共道路这样的具体事物，也可以是程度不等的抽象事物，例如国家免遭攻击的安全，或公民普遍彼此信任的氛围这样的社会资本。“公共物品”与“私人物品”的区别，主要在于后者具有“排他性”，也就是由个人或公司等私人实体拥有；这些所有者通过直接购买、接受赠与，或者自行制作，取得这些物品。¶

公共选择学者认为，政府的目的，以及政府存在的唯一正当理由，是提供那些如果没有政府来做，就不会得到提供或保护的重要公共物品。因此，他们把公共物品供给不足视为“政府失灵”。除了这些经济学家的观察和思想，过去三十年来，政治学家集中研究“审议民主”的理论与实验，也表明政府失灵是一个严重问题。这里的主要思想是，如果能够促使公民更有效地审议公共问题，民主政府的表现就会改善。通过这些及其他途径，社会科学长期以来一直在向我们提供对民主病症的观察和诊断。政治学家及其他人提出了许多治疗方案，但这些方案都没有成效，因为它们要么规模太小，无法影响治理质量，要么规模足够大，却几乎无法付诸实施，因为实施它们需要功能失调的政府自己去做。为了克服这些问题，本书勾勒出对政府失灵的一种系统性诊断，并据此设计了一项具有以下关键特征的方案：（1）通过诊断系统性失灵，解决规模问题，从而应对州、国家乃至更高层级的政府失灵；（2）能够在民主政治的现实世界中付诸实施。¶

这一诊断被称为“三重功能失调理论”，因为它假定，现代民主制度的基本结构产生了导致政府失灵的三种原因。这个结构就是通过选举选出政治代表。这三种失灵原因分别称为含混授权、过度竞争和过度妥协。含混授权，是指公民通过选举把治理自身的民主权力与责任转交给代表时，存在一种内在的不确定性。其基本结果是，没有人真正负责。因此，尽可能妥善地提供公共物品的部分责任便无人承担。选举之所以造成这种不负责任，是因为选举的频繁举行，加上在任者通常有资格竞选连任，意味着公民投票时，并未完全转交自己的民主治理权力。他们在很大程度上仍保留这种权力，准备在下一次选举时行使。然而，政治学中广为人知的一点是（本提要结尾将详述），绝大多数公民——约80%——对公共事务与政策所知甚少。有鉴于此，为了实现良好治理，候选人和代表必须让自己充分了解情况。但如果他们确实这样做，并据此行动，大多数选民就可能误解他们，并且行使公民的治理权力，拒绝选举或再次选举他们。因此，候选人和代表把注意力放在理解选区民众的愿望上，而不是理解社会对公共物品的需要上。于是，在一个重要意义上，没有人在治理：公民把这项工作委托给政治人物，但政治人物因为想要当选和连任，无法充分履行它。委托在某种程度上失败了，政府也随之失灵。¶

这种政府失灵，即未能审慎选择公共物品，预计主要会发生在政府对战略政策的选择上。这是因为，政治人物对选民愿望的关注，往往把他们限制在制定回应大多数公民最感兴趣的短期与个人问题的政策和法律上。因此，战略性问题受到忽视。这类忽视的一个例子是：联合国《气候变化框架公约》的确立，使国际社会认识到全球变暖是一种生存威胁，二十四年过去了，限制全球温室气体排放的工作却进展甚微，排放速率还在继续上升。下文第五章探讨了战略政策失灵所产生的一个相关却更普遍的后果：民主国家无可救药地沉迷于经济增长，尽管在有限的地球上——也包括有限的国家疆域之内——实现无限增长显然是不可能的，而且增长必将在损害最终阻止它之前，造成不可估量的破坏。当然，全球变暖已开始造成其中一些破坏。从根本上说，对增长的沉迷，是选民短视地关注更多就业、更多收入和生育自由给个人带来的好处。这种短视忽略了提供这些好处的较长期成本：自然资本因为不断被消耗，也因为试图使用剩余自然资本的人越来越多，而日益稀缺。¶

“三重功能失调”的第二个要素是政治人物之间的过度竞争。由于选举频繁举行、在任者有资格连任，以及失败对政治生涯具有致命性——政治人物如果得不到足够选票，便会被排除出政治舞台，至少暂时如此——这种竞争激烈、普遍而持续不断。说它过度，是因为它使政治人物为了争取选票而彼此斗争，而不是了解公共物品，并在彼此之间认真审议，选择应当提供或保护哪些公共物品。三重功能失调的第三个要素是过度妥协，即让相对了解情况的公民的观点所具有的政治影响力，与不了解情况者的政治影响力相互折中。这主要源于普选权与选票平等。这种妥协之所以过度，是因为如上所述，绝大多数公民并不了解情况。远在古希腊时代，柏拉图就已认识到，这是使民主难以正常运转的问题。¶

对于民主政府为何表现不佳，一种流行看法是，它们受到富裕私人利益集团的操纵。尽管这种影响强烈得令人震惊，而且证据充分（例如 Gilens 2012；Ash 2015），但它并不是政府失灵的原因，而是结果。当政府因为结构无能而无法正常发挥作用时，强大的私人利益便能够利用它在公共物品方面的“注意力缺失”，转而使政府为自己的目的服务。三重功能失调理论分析的是我们现行民主政府选举制度的不足，因此它不会到这些制度之外寻找不足。人和公司试图获得私人物品等外部事物，是政府必须在其中生产并维持重要公共物品的环境的一部分。政府要做到这一点，就必须具备使它能够在该环境中这样做的结构。¶

三重功能失调的诊断把政府失灵归因于选举制度，因此它提示，解决这一问题的一种办法，可能是用另一种代表形式取代选举，例如抽签选任，也就是在所有具备投票资格的公民中以抽签方式选出代表，换言之，进行随机抽样（例如 Burnheim 1985、2016）。如果能够防止这些代表被强大的私人利益收买，那么某种抽签选任形式或许确实能尽量减少三重功能失调。然而，这类程序的各种形式都面临一个致命问题：它们需要现有政府使其启动，然后退到一旁，让它们接管。但很难想象，在选举制度中取得成功的政治人物，会认为有必要替换这一制度，包括替换自己。因此，像抽签选任这样、实施时需要政府大力支持的改革，几乎不可能落实。我们需要另一种方案，它不仅要针对上述诊断，而且必须能够在政府惰性、漠不关心乃至敌意之下实施。¶

如果一种方案要具有实施的可行性，看起来就必须让人民在其中拥有切身利益；这样，他们或许会迫使代表建立它，或者，如果方案容许，他们自己就能把它建立起来。使公民拥有这种利益的一种办法，是赋予他们更多政策权力。这也能应对三重功能失调，因为它通过缩小公民试图委托给代表的治理范围，尽量减少授权的含混性，从而使人民更明确地掌握主导权，也使制度更直接地体现民主。这或许可以通过一种新制度实现：把公共政策中一个格外有力的领域交给公民。战略政策符合这一标准，因为它不仅涵盖为国家发展确立长期目标，而且决定了未来中期与短期政策的选择范围。此外，如上所述，关注战略政策，就能应对据推测被民主功能失调所忽视的那个主要治理领域。¶

一种可能赋予公民这份责任与权力、同时又具备实施可行性的制度，是新型民意投票或全民公决，前提是其设计能够：（1）由公民或非政府组织建立并运营；（2）处理战略性议题；（3）形成强大的政治影响力。实现第一个目标，需要投票出于自愿，因为公民和非政府组织能够设立和组织投票，却不能强迫人们投票。正如下文将会看到的，这里所需要的自愿投票，不仅意味着公民可以选择是否参加，而且意味着他们可以只回答整张选票上自己愿意选择的任何问题。将投票问题限定为战略性议题，就能实现第二个目标；而通过反复举行投票，正如我们将要看到的，就能创造实现第三个目标的潜力。由于经过慎重选择的关键战略问题可能多年都高度相关，这样的投票可以在十年或更长时间内反复举行，而不改变问题。每年重复一次的周期，应当能让公民在两次投票之间，通过围绕这些问题展开的公共辩论有所学习，投票结果也随之改变。这样，在公民相互学习并发展自己观点的过程中，几年后，结果中就会显现某些趋势。随着一般公众逐渐意识到，参与这种投票的选民对这些问题变得更有见识，投票趋势的公共地位便应当提高，并开始产生一些政治影响力。¶

如果投票不仅出于自愿，而且完全由参与者自我选择，它就会获得应当能够增强其政治影响力的公共可见性。“自我选择”是指，是否投票以及对哪些问题投票，都由每个公民主动决定。这种自我选择所产生的公共可见性，将使该设计与通常的随机抽样民意调查大不相同，因为后者并不会在调查开始之前及进行过程中，让一般公众知晓其运作。随机抽样所通知的公民，仅仅是从人口中选作样本的极小一部分，而且他们也不会得到事先通知。绝大多数人只有在结果公布后，才知道这种常规随机抽样调查的存在；这时再激发公众争论以试图影响结果，就已经太晚。相比之下，自愿且自我选择的投票，会在投票举行之前提高其公众知名度，尤其是在投票日期临近时，因为这种投票必须通过宣传来吸引选民，至少在它作为一年一度的公共事件，在公民心中牢固确立之前是如此。此外，这种自我选择式投票的网站，会长期向公众展示选票，使公民可以随时讨论其中的问题，而且远在投票之前就能这样做。这应当促成公民互相学习，并搜寻有关这些具体问题的更多信息。另外，如果公民可以在例如一周之内随时提交并修改选票，那么媒体在这一周里每天报道投票进展，又会为活动带来更多宣传。在此过程中，公民，尤其可能是那些发现自己关切的事项在每日结果中表现不佳的人，会利用投票结束前的剩余时间，确保自己投票，并催促潜在的同盟者也参加投票。¶

类似的互动与学习，也会在全年两次投票之间发生，因为重复进行的自我选择式投票，会鼓励公民持续参与围绕选票问题的公共讨论。他们的动机，是在下一次投票之前，为自己的观点争取选民支持。这种激励应当相当显著，因为投票的自我选择性质意味着，这类公共交谈与争论，不必像为了影响常规随机抽样民意调查结果那样，改变整个人口的观点。它只需影响可能参加自我选择式投票的那一小部分、相对关心政治的人口的观点，以及他们的投票意愿。此外，选票紧紧围绕根本问题，而这些问题通常多年不变，也有助于公共争论促进选民、并在某种程度上促进旁观者形成更成熟的观点。因此，选民以及仅仅旁观过程、并不投票的公民，都会受到激励，主动了解情况，并发展自己对这些关键问题的看法。投票进行了几年之后，这应当开始产生某些趋势，显示这一制度的参与者在各个问题上如何发展或坚持其看法。与此同时，参与程度较低的公民观察这一过程时，也应当越来越愿意赋予公开报道的投票趋势某种公共地位，从而赋予它们政治影响力。总体而言，公民会逐渐认识到，自愿且自我选择的投票，会产生相对知情、经过审议的结果；它以两种方式做到这一点：第一，它只反映对议题感兴趣的公民的观点，因为正是这些人足够关切，才会投票；第二，许多这样的选民，在参与围绕选票问题的公共辩论时，正在变得更知情、更有判断力。投票结果不断成熟、政治影响力逐渐增强，便使它有可能缓解三重功能失调的第三个要素：过度妥协。¶

当这种新式投票的趋势，始终与现行政策或法律相冲突，尤其当要求新政策或新法律的诉求越来越强烈时，许多人，无论是否参与这种投票，都可能开始呼吁政府作出相应改变。他们会认为，这些趋势不仅显示了关心这些问题的公民的观点，而且这些观点经过了相对审慎的考虑。选举之前，投票管理者如果公布“成绩单”，将投票趋势与政党及个别候选人的政策进行比较，就会增强这种政治影响力。该投票还可能提供另一种产生政治影响力的判断捷径：它所显示的投票趋势，可能影响部分公民在被常规民意调查随机抽中时给出的回答。¶

在这样的环境中，政府可能会宣布：除非下一次投票扭转了连续多年要求改变政策或法律的趋势，否则它就会作出这些改变。政府之所以会这样做，而不是在没有预先告知的情况下直接行动，是为了避免走在大众意见前面太远，以至于面临选举反弹。代表们向公民发出的这种挑战，应当会增加投票参与，因为那些开始担心法律或政策改变的人，将会在公共场合反对它，并开始投票。其他此前投票支持或反对这种改变的人，加上如今开始同意他们的公民，可能会更积极地投票和参与围绕问题的公共辩论，以促成或阻止改变。这应当进一步增强投票的公众知名度、公共地位、政治影响力，以及其趋势所体现的明智程度。¶

如果自愿、自我选择的投票要吸引可观的参与人数，就必须尽可能方便选民。因此，投票将通过电话与互联网进行；在这些方式下，实现充分的安全与隐私保障似乎是可行的。这些方式也便于电子制表与分析。如上所述，公民将有一周时间提交和修改自己的选票，而这一期间由此产生的媒体报道，将提醒他们采取行动。选票无论纸质版还是投票网站上的版本，均可免费取得；每个问题都将为选民提供尽可能广泛的答案选项；它会对所处理的每个战略性议题作简短、平衡的说明；而选票中这类议题的数量不受限制，以便尽可能多的公民能找到自己感兴趣的内容，同时也让投票全面处理战略政策，从而在议题说明中，引导选民关注议题之间的重要关系。¶

这种新式投票在开始运作的一两年内，结果未必明显比随机抽样调查更明智，尽管自我选择式投票排除了那些对相关议题兴趣很少、知识也很少的人的无知影响。之所以预计如此，是因为那些有足够兴趣参加投票的人五花八门，从深思熟虑、了解情况的人，到充满偏见、教条和狂热的人，都可能在内。不过，这种投票设计应当能通过三种方式克服这一问题。第一种是，非理性的投票结果会激怒许多此前没有投票的理性公民，促使他们确保自己和同盟者在今后的投票中参加，以努力把结果转向更明智的方向。这些相对新加入的人，也会倾向于更积极地参与围绕选票问题的公共讨论，努力揭露他们眼中的无知想法和虚妄教条。第二种使非理性者无法主宰投票的方式是：在某些问题上，他们可能分属观点冲突的不同派别，其影响往往在投票结果中相互抵消。这可能使理性选民在结果中拥有更强的声音。第三种使教条难以占据上风的方式，是如前所述，这些问题切中要害，并在连续多年的投票中保持不变；这将有助于参与相关公共讨论的人，不论他们是否真正投票，都在这些具体问题上增长知识与见识。这种不断成熟的认识，应当使坚持非理性教条的人，在投票结果和广泛的大众公共意见中，都日益边缘化。教条主义者会越来越难以主宰投票结果；即便做到了，这些结果也会越来越难以被公众及其政治代表接受，作为制定新公共政策和法律的指引。¶

除了通过上述三种途径鼓励审议，这种投票还有一个有助于审议的特点：在能够用答案选项来实现的情况下，选票会追问选民在前一道议题问题中选择某项答案的动机。这类动机问题可能有两种：“机制问题”，请选民解释其偏好的政策将如何起作用；“理由问题”，询问选民为何具有这种偏好。对这些问题的回答，将经过统计分析并公布，以激发公众围绕其明智性和道德性展开争论与审议。例如，可能会发现，持某些议题观点的人很少回答动机问题，而持其他观点的人却经常说明其动机。此外，人们所公开表明的动机类型，会引起公众讨论：这些动机是否恰当，以及由它们推动的观点是否合理。当然，这种投票可能引发的争论多于审慎的审议，但争论将提供推动审议及投票参与所需的大量动力。¶

因此，这种自我选择式连续投票具有三项主要功能，可能缓解三重功能失调中的两个部分：（1）仅登记那些对所涉议题感兴趣的公民的意见，因而有望减少过度妥协；（2）为这些意见创造政治影响力，通过缩小公民借选举试图转交的责任范围，减少授权的含混性；（3）促进这些意见的发展，也促进许多不愿费心投票的公民的意见发展，从而减少过度妥协。这种设计有别于传统民意调查和全民公决，因为它登记相对成熟的公共意见（上述第1项），并进一步发展这些意见及大众意见（上述第3项），因此称为“意见发展投票”。建立和管理它的组织，称为“人民论坛”。这个组织会以某种方式开展投票，使广大公民认识到，它：（1）公正无偏；（2）提出关乎社会未来根本问题的深刻提问；（3）帮助公民交流关键观点，彼此学习；（4）显示选民意见如何在历次投票中变化；（5）发展集体行动的选择；（6）向政府施压，要求它执行这些选择。¶

人民论坛会把选择在其中投票的公民定位为战略公共政策的制定者，因此赋予他们成为政府“指挥者”的潜力。如果论坛获得政治影响力，使这种潜力成为现实，政治人物便将退居执行者的位置，负责执行指挥者的战略政策。在这一角色下，政治人物将选择适当的战术政策；战术政策在时间、地域范围及对其他议题的影响方面，都属于中等跨度，同时还要制定有助于执行战术政策的操作性政策；操作性政策在时间和空间上的跨度最短，对其他议题的影响也最小。公民及其代表的角色得到澄清，将减少政治人物之间过度竞争给治理造成的损害，因为公民会承担一些政治代理人在相互争斗中忽视的政策工作。这种效果应当相当有力，因为可以说，这些工作，也就是发展战略政策，是政府最重要的政策工作。因此，论坛如果有效运转，就会缓解三重功能失调的所有三个部分。¶

如我们已经指出的，这种设计只有赢得公众的高度尊重，才能发挥作用；不仅要赢得参与投票的公民的尊重，也要赢得大多数不投票者的尊重。后一种效果是可信的，因为政治学家观察到，只要公民知道自己随时都可以介入和作出贡献，大多数人便很乐意让别人去思考公共政策和参加投票（Hibbing and Theiss-Morse 2002, 239）。这种设计以自我选择的投票方式和方便取得、反复使用的选票，邀请他们这样做。如果论坛在运作中获得了崇高的公共地位，就能实现其潜力：让公民成为政府的指挥者，让政治人物成为他们的执行者。如果这种情况发生，我们或许会学会不再把政治代理人称为我们的“领袖”。可以说，民主制度中已经存在大致沿着这一思路的模糊分工：选民是“委托人”或领导者，政治人物是他们的“代理人”或执行者。但选举过程使这一分工陷入混乱，正如本提要开头所论述的；智人的社会性或部落性又进一步遮蔽了它，使公民本能地把总统、总理和其他政治人物视为自己的“领袖”。因此，公民甚至不去尝试履行其民主领导角色；他们通过选举奖惩强加给政治人物的“战略性”政策，也缺乏思考，只不过是他们通常要求的那些短期、地方性、关注狭窄的政策所产生的较广泛含义。¶

这样，我们似乎拥有了一种制度设计，它不仅可以遏制三重功能失调，而且能够在这种失调仍然存在的情况下付诸实施。现在，我们要考虑论坛的管理者是否确实会履行其使命，以及如何把这一新制度引入政治与政府之中。¶

论坛自愿、自我选择的投票方式，赋予公民抵制它的能力，使论坛很容易受到公众批评的影响。记者、学者、非政府组织、智库及普通公民的负面评论，很容易损害其信誉，除非可信来源迅速提出有力论据予以反驳。即便几乎没有实际证据，公共批评也可能把论坛描绘成自利操纵者的偏私工具，声称这些人试图为了自己的目的进一步腐化政府。结果可能很快就是，论坛的投票变成公众嘲笑的对象，几乎无人参加。这种抵制能力，应当能确保论坛管理者使选票始终切题、深刻而公正。它会促使管理者在选票开头长期张贴一则告示，邀请公民提出修改建议，例如纠正议题说明、增加新议题、新问题及新的答案选项。如果论坛要获得公众的高度评价，一个显而易见的要求是，必须吸引数量“像样”的选民，也许应包括这个政治共同体中，大多数可以预期会对选票上的议题感兴趣的人。不过，参加论坛投票者占全体公民的比例，远不太可能接近多数，而针对任何特定问题投票的比例还会小得多。〔译注：原文这一句的分母措辞不够清楚；此处依本段及前后文所述的自愿参与范围理解，未将其解释为全民多数参加。〕¶

论坛发挥作用的另一个要求，是必须让管理者有动力把它限制在战略性议题上。它会通过两种方式做到这一点。第一，意见发展投票反复进行的功能意味着，它只能提出多年持续相关的问题，而这些通常是战略性问题。第二，如果论坛要有政治影响力，就必须拥有较高的公共地位，而这在很大程度上取决于公民是否看到，它认真关注的是非常重要的政策，同时也是民主政府目前忽视的政策。从这两方面看，这都是战略政策。¶

人民论坛的成功既然取决于其战略关注点，它就只能在公民认为有一定希望落实这类政策的政治共同体中运作。因此，也许在地方政府层面进行的小规模试验，很可能产生误导性的结果。论坛试验必须在它所针对的规模上展开，也就是能够实施或影响战略政策的大型管辖范围。这样的范围包括国家、跨国及全球治理体系。基于同一原理，论坛也可以在联邦内部的州和省发挥作用，因为它们应当能对全国性的战略政策与法律产生相当大的影响。保证这种影响力的一个战略议题，是分离；主张分离的公民，可能把它视为解决其他战略问题的先决条件。¶

要把论坛引入一个政治共同体，并不一定需要公众已经广泛认识其潜力，也不一定需要政府主动发起。如果有足够多的慈善家或其他公民对这种设计深感兴趣，筹集也许$10–20 million（1,000万至2,000万；原文此处未注明币种），让它建立并运营几年，那么这样的公开运作，或许就会使人们普遍认为它是政府不可或缺的一部分。在一个民主州或国家实现这一点，就可能开创先例，使世界各地许多政府把人民论坛确立为正式组成部分。在民主政府现有的执行、立法、司法和行政管理分支之外，这一新制度将构成一个全新的分支，专门帮助公共意见发展。可以说，所有民主政府目前都缺少这种分支，是其结构中一个使它们难以正常运转的缺口。既然这些政府依靠公共意见运作（例如 Druckman and Jacobs 2015, 30），那么公共意见是否充分知情、是否经过认真审议，就至关重要。而政治学家认为，公共意见并不具备这些条件，是整个社会科学中最为坚实的研究发现之一（例如 Bennett 2006）。过去半个世纪的调查反复显示，民主国家的绝大多数公民，对政治与公共政策都非常缺乏了解。《批判评论》（Critical Review）的编辑曾指出：“我认为，最主要的规范性含义在于，人民的意志缺乏信息到了如此可悲的程度，以至于人们可能会怀疑，把这种意志制定成法律是否妥当。”（Friedman 2006, iv, v）¶

人民论坛既然处理长期议题，它可能决定的不仅是战略政策与法律，还包括政治宪法、惯例及制度的改革与创新。其中一种创新当然就是论坛本身，即上文建议设立的政府新分支。其他创新可能包括：如前所述，建立一种新惯例，确认选择分离是分离主义者可以行使的权利，但须以保障分离地区少数群体为条件；在有需要的地方，例如美国，设立非经选举产生的选举委员会，以不带党派操弄的方式重新划分选区边界；设立多席位选区，取代单席位选区，使少数派观点能够按比例在立法机关中得到代表；引入代表选举中的排序投票，以支持这种效果；如果认为参议院或上议院的功能已经由人民论坛取代，就废除它；甚至还可能以某种抽签选任形式取代选举代表制，尤其是在判断这种形式能够与人民论坛相容，或者使论坛变得不再必要时。¶