第1章：失灵的迹象

2012年2月10日，星期五，一组科学家在伦敦召开会议，为定于6月举行的里约＋20地球峰会准备一份声明；这次峰会距离最初的地球峰会已有20年。所有与会专家都是著名的蓝色星球奖得主，这一奖项常被视为环境科学领域的诺贝尔奖。他们得出结论：在修复政府体制之前，我们大可不必指望修复这个星球的生态系统与气候。会议主席、英国政府首席环境科学顾问鲍勃·沃森（Bob Watson，引自Pearce 2012a）宣称：“我们已经不抱幻想。目前的政治体制已经坏了……20年来基本上没有任何变化。我们离走上可持续道路还远得很。”他指出，环境问题的首要任务是终结化石燃料时代，以遏制气候变化，并投资于人口控制，让所有人都能获得避孕手段。但这两件事都不大可能发生，因为正如美国国家海洋和大气管理局的气候模型研究者真锅淑郎（Syukuro Manabe；Pearce 2012a）所说，“政治体制没有为未来担忧的动力”。¶

四个月后，6月的里约＋20峰会期间，法新社（AFP 2012）报道：¶

昨天，目睹这场为期10天的活动拖沓落幕的资深观察人士，都沮丧地摇着头。

在他们看来，继2009年近乎灾难性的哥本哈根气候峰会之后，这再次表明，面对如今正高速逼近的生态危险，联合国体系无力作出回应。

“这表明政治无能、体制瘫痪，使我对这个体制取得成果的能力感到悲观，”法国智库可持续发展与国际关系研究所所长洛朗丝·蒂比亚纳（Laurence Tubiana）说。

这些对世界各国政府表现的负面评价，也把民主国家包括在内，认为其无能已经达到危险的程度。三年后，2015年的巴黎气候峰会几乎没有给人理由改变这种看法。虽然这次缔约方大会表达了把全球升温限制在比工业化前水平高1.5°C的愿望（而非风险更高的2°C目标），但伦敦大学学院的迈克尔·格拉布（Michael Grubb，引自Le Page 2015）指出：“过去15年的全部证据使我得出结论：真正实现1.5°C，根本就与民主不相容。”巴黎会议放弃了具有法律约束力的国家温室气体减排目标，改用自愿目标（国家自主贡献预案，Intended Nationally Determined Contributions，简称INDCs）；这或可视为证实了格拉布的判断——政府已经放弃有效应对这个问题。预计巴黎承诺的INDCs将使气温上升约3°C，但人们希望通过一个“棘轮机制”避免这一结果：各国每隔五年可自愿提高INDCs。尽管必须给碳排放定出一个高昂且迅速上升的价格，才能抑制化石燃料使用并推动减排，巴黎协定却没有要求任何国家实施这一措施（Le Page 2015）。气候科学家詹姆斯·汉森（James Hansen，引自Le Page 2015）对巴黎协定的反应是：“这只是毫无价值的空话。没有行动，只有承诺。只要化石燃料看来仍是最便宜的燃料，人们就会继续燃烧它们。”¶

十多年前，海法大学政治学家埃兰·维戈达（Eran Vigoda 2002, 530）的一段观察，或许已经预见了这种政府失灵：¶

在许多西方社会，宪法、立法机关、联邦与地方结构以及选举制度，都在缓慢却显著地衰落。公民越来越疏离、不信任并抱持犬儒态度，使这些制度深受其害；这些制度又助长消极被动，在个人以独创方式参与国家事务的道路上设置障碍。

许多其他学者也对民主政府表达了类似看法。政治学家埃普里尔·卡特（April Carter）和杰弗里·斯托克斯（Geoffrey Stokes 2002, 2）说，尽管“人们普遍认同自由民主的政治益处，但也普遍感到，它现有的制度运转得并不令人满意”。九年后，政治社会学家克劳斯·奥费（Claus Offe 2011, 447）写道：“民主国家运转不良，而且绝不仅仅是其中的新兴民主国家。”在这些观察者之前，社会学家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens 2000, 90）就曾这样描述这个问题：¶

民主正在世界各地传播……然而，在世界其他地方理应仿效的成熟民主国家，对民主进程的失望却随处可见。在大多数西方国家，人们对政治人物的信任程度在过去这些年有所下降。参加投票的人比过去少了，美国尤其如此。越来越多的人说，他们对议会政治没有兴趣，年轻一代尤其如此。

在澳大利亚，政治学家珍妮特·哈茨—卡普（Janette Hartz-Karp）和琳·卡森（Lyn Carson 2009, 10）指出：¶

近期的《澳大利亚民主审计》和其他研究，讲述了人们对我们的政治体制信心下降的故事。其症状包括：公民参与程度低，对政治冷漠而抱持犬儒态度，政党党员人数和公众支持下降，以及越来越多的澳大利亚年轻人试图逃避强制性的选民登记。（澳大利亚各级政府选举都实行强制投票。）有些观察人士把这种病态追溯到“民主赤字”——一些制度安排和行为似乎与民主的规范性理想相悖，包括党内派系斗争、政治党派人士有意将议题两极化、新闻媒体将议题过度简化，以及政策制定过程的短期眼光。

哈佛大学荣休校长德里克·博克（Derek Bok 2001）详细分析了美国联邦政府为何声誉扫地，并提出许多改革途径。然而，他的建议是零敲碎打的，他也怀疑这些建议能否充分解决问题。耶鲁大学公共政策学者彼得·舒克（Peter Schuck 2014）全面分析了美国联邦政府在执行现有国内计划方面的失败，却没有讨论政府未能制定适当法律、政策与计划的问题。瑞典哥德堡大学政府质量研究所认为，唯有建立公正无私且具备能力的制度，才能尽量减轻这个更深层面的功能失调（Rothstein 2011）。能力的一个前提，是整个制度体系必须简单，使投票公众能够轻易看清，谁应为现行政策和法律负责，并在下一次选举中据此作出反应。后文将会讨论，美国体制并没有很好地满足这个前提。¶

对民主政府的忧虑，不仅出自社会科学家，也来自自由民主国家的一些政治人物。美国前副总统阿尔·戈尔（Al Gore 2007）宣布，民主已经坏了，需要修复。参议员比尔·布拉德利（Bill Bradley，引自Dalton 2004, 2）在向国会发表告别演说时，对美国民主作出了令人震惊的评价。¶

民主陷入瘫痪，不只是因为政治人物无谓地党同伐异，尽管我们的确如此。这个过程在更深层面已经坏了，把一批民选官员换成另一批，并不能修好它……公民认为政治人物受到控制：控制他们的是给他们金钱的特殊利益集团，是压制其独立性的政党，是追逐更高职位的野心——这种野心使他们模棱两可，不肯如实说出自己的看法——以及那些说服他们相信，只有焦点小组测试过的措辞才能保证胜选的民意调查专家……选民对政府的不信任如此深刻、如此持久，以至于他们几乎不愿接受这一政治过程所作出的任何决定的结果。

澳大利亚工党前领袖马克·莱瑟姆（Mark Latham；Barns 2007）曾敦促年轻人不要成为政治人物。在陆克文和吉拉德政府担任财政部长的林赛·坦纳（Lindsay Tanner），在2010年联邦大选前夕退出政坛，随后抱怨政治是一场充满欺骗的“边场表演”：¶

对领袖级政治人物而言，营造表象如今远比取得成果更重要。这制造了大量欺骗，以及……一种犬儒而善于操纵的集体心态。政策举措的衡量标准是其媒体影响，而不是实际效果……随着边场表演综合征越来越隐蔽地渗入政府的每一个细微角落，我对澳大利亚政治的未来非常悲观……（Tanner 2011）

1983至1987年间在澳大利亚霍克政府任联邦环境部长的巴里·科恩（Barry Cohen 2008, 3）慨叹：“政府从未把人口数量增加，与每天困扰我们公民的种种‘危机’联系起来。”在看到联合国2006年预测世界人口到2050年将达92亿时，2008年和2012年以保守党候选人身份当选伦敦市长的鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson 2008）激愤地说：¶

在消费者数量仍然如此无休无止地增长的时候，我们怎么还能喋喋不休地谈应对全球变暖、减少消费？答案是政治，是政治上的怯懦……是时候成熟地讨论一下，这个国家以及这个星球上，人类的最适数量究竟是多少了。

许多科学家认识到，一些问题被自由民主政府忽略，或因其作为而恶化。例如，社会流行病学家理查德·威尔金森（Richard Wilkinson）和凯特·皮克特（Kate Pickett 2009, 4, 5）对政府忽视不平等的问题表达了担忧：¶

主流政治不再触及这些［社会需要未获满足的］问题，也已经放弃了提供一种共同愿景的努力——这种愿景本可以激励我们创造更好的社会。作为选民，我们已看不见任何认为社会可以有所不同的共同信念。几乎每个人追求的唯一目标，都不再是一个更好的社会，而是以个人身份改善自己在现有社会中的地位。

英国可持续发展委员会经济委员蒂姆·杰克逊（Tim Jackson 2009, 167–8）把自由民主国家形容为“深陷冲突”，患有“制度性精神分裂症”：这种病症迫使它们促进经济增长，同时又艰难地保护公共物品，使其不受增长损害。他宣称，“一种新的治理愿景……至关重要”。澳大利亚著名经济学家罗斯·加诺特（Ross Garnaut，引自Spratt 2011, 30）把本国对全球变暖的政治回应称作“澳大利亚人的大自满”。英国廷德尔气候变化研究中心主任凯文·安德森（Kevin Anderson）与其同事爱丽丝·鲍斯（Alice Bows，引自Spratt 2011, 29）对政治上的无能感到震惊：“坦白地说，尽管政策的措辞是按照避免危险气候变化的要求来减排，但大部分政策建议却是接受出现极其危险气候变化的高概率，而不是提出立即实行大幅减排。”¶

本世纪初，英国选举投票率持续低迷，促使约瑟夫·朗特里信托机构开展了一项调查。报告指出，2001年英国三大政党的党员总数不到1964年水平的25%（POWERInquiry 2006, 46）；而且，“两项分别覆盖十三个和十六个成熟民主国家的独立研究发现，自20世纪50年代以来，政党党员人数总体显著下降”（POWERInquiry 2006, 51）。同样，丹麦政治学家约尔根·古尔·安诺生（Jorgen Goul Andersen）和延斯·霍夫（Jens Hoff 2001）发现，在斯堪的纳维亚民主国家，人们参与传统政治形式的程度已经下降，例如选举投票和加入政党。不过，他们也发现，就非正式意义而言，人们对政治的兴趣并未减弱，因为斯堪的纳维亚人正在转向单一议题的参与形式，以及工作场所中的“小民主”。BBC iCan网站的负责人之一西恩·凯维尔（Sian Kevill，引自Smith 2005, 96）也注意到了这种由政党政治向议题政治的转变。该网站为英国公民参与公共议题运动提供便利。“人们不再通过政党归属来接近政治……他们通过一个议题接近政治，而这个网站［BBC iCan］使人们更容易通过一个议题与政治发生联系。”澳大利亚政治学家朱迪思·布雷特（Judith Brett 2007, 12）支持凯维尔的观点：¶

对绝大多数选民而言，政党认同曾经是预测一个人会如何投票的最强指标……党派倾向是习惯性的，它把政治世界简化了……选举期间的政党言辞会提醒人们记起自己的传统归属，激活既有的政党忠诚，从而赢得选票。选民中仍有这样的人，但他们的数量正在减少。整个西方世界的党派倾向都在减弱，选民则变得更加多变。人们在不同次选举之间，在州选举与联邦选举之间，在下院与上院选举之间，改变自己的投票对象。人们认同一个政党，却投票给另一个政党以示抗议。或者，人们对任何政党都没有多少认同，而是在竞选开始后，根据议题及其对领袖的判断作出决定。

环境科学家戴维·延肯（David Yencken）和法学家尼古拉·亨利（Nicola Henry 2008, 17）在考察澳大利亚民主政治时认为：¶

澳大利亚人总体上对本国民主感到满意和自豪，但是……大量证据表明，在澳大利亚和其他地方，选民对政治及政治人物抱持犬儒态度。一次又一次民意调查显示，政治人物的声望低落，澳大利亚人对政治制度的信心不足……［研究表明］在此前二十年间，人们对议员道德水准的信任下降了三分之一。

延肯与亨利提出了这种信心不足的几个可能原因：各主要政党都力图迎合主流多数选民，彼此差异因而模糊；各党都宣称对方无能，跨党派共同关心国家的情况鲜见；面对无数议题，公民疲惫不堪、厌倦不已，于是冷漠而退缩；政府既不透明，也不接受问责，又不为有实质意义的公众参与提供便利，令人失望。¶

曾在克林顿政府担任美国劳工部长的罗伯特·赖希（Robert Reich）注意到，本国类似的犬儒态度和无力感也在增长。1964年，36%的美国人觉得，“公职人员不太在意像我这样的人怎么想”（Reich 2007, 5）。到2000年，超过60%的人有这种感受。1964年，近三分之二的美国人相信政府为所有人的利益而运作，只有29%的人说，政府“由少数只顾自身利益的大型利益集团操纵”（Reich 2007, 5）。但到2000年，这一比例几乎倒了过来：只有35%的人相信政府为所有人的利益而运作，超过60%的人则认为政府由少数大型利益集团操纵。¶

《民主杂志》（The Journal of Democracy）创刊共同主编拉里·戴蒙德（Larry Diamond 2009, 20），在回顾此前四十年间世界各地民主的命运时指出，“一波解放浪潮于1974年从葡萄牙开始”。当时，世界各国中勉强只有四分之一，符合民主的最低含义：以普选权为基础，通过定期、自由、公正的选举来选出政治人物。在随后的二十年里，自由选举产生的政府先后在南欧、拉丁美洲和东亚取代了独裁政权。¶

最后，90年代初自由的爆发……把民主从莫斯科传到了比勒陀利亚……但近年来，这股强大的浪潮退却了……［开始于］1999年巴基斯坦的军事政变；民众厌倦了根深蒂固的腐败、经济管理失当，以及族群和政治暴力，因此欢迎这场剧变……许多新兴民主国家都在经历类似危机……由于治理不善和民众不满，民主已经失去阵地。自民主浪潮开始以来，已有24个国家重回威权统治。其中三分之二的逆转发生在过去九年——包括一些大国和重要国家，如俄罗斯、委内瑞拉、孟加拉国、泰国……尼日利亚和菲律宾。（Diamond 2009, 20–21）

戴蒙德还指出，玻利维亚、厄瓜多尔、土耳其、南非和乌克兰的民主政府也正面临困难。尽管他观察到一些成功案例，如印度尼西亚、巴西、加纳，以及只能极为谨慎地列入的巴基斯坦，他仍得出结论：约有60个民主国家处境不稳，其中许多可能失败，并且“需要深刻改革，以强化民主制度、改善治理”（Diamond 2009, 22）。¶

有几个组织对各国政府的民主品质作比较排名。其中最受尊重的指标之一，是《经济学人》智库民主指数（The Economist Intelligence Unit’s Democracy Index，EIUDI）；它所提供的结果支持戴蒙德的说法。它显示，在世界165个独立国家和两个地区（不包括27个微型国家）中，虽然目前几乎一半可以视为民主国家，但其中只有26个被评为“完全民主”，53个被评为“有缺陷的民主”。余下国家中，33个被评为“混合政体”（威权统治，但有某些民主特征），55个为“威权政体”（Economist 2010, 1）。将此次评估与此前2008年的调查相比较，《经济学人》（Economist 2010, 1）指出：“如今民主正在退却。过去两年，所有地区的主导趋势，都是在此前取得的民主化进展上倒退。”位于美国的非政府组织（NGO）自由之家也发现，自由民主近年的命运发生了严重逆转，2007年成为“自由退却”的连续第二年（Economist 2008b, 12）。这很大程度上是因为苏联解体后实行的民主改革迅速逆转。但东欧和独立国家联合体的这段经历并非独一无二。¶

此前也曾发生过重大逆转——第二次世界大战后的民主化浪潮结束后，有20多个国家陆续滑回威权主义。目前尚未明显出现那种倒退，但如今退步的威胁远大于继续进步的可能性……不过，全球化、教育普及和中产阶级扩大等趋势，原本会促进民主的自然发展。这些深层力量即使发展速度不及近些年，也表明民主的退却不会是永久的。（Economist 2010, 21）

这一评估发表仅几个月后，突尼斯、埃及、利比亚、叙利亚、也门、巴林及其他中东和北非国家的威权政权，因民众反抗而动摇或被推翻，似乎证实了评估中乐观的一面。然而，当革命者试图建立并维持民主时，他们显然发现，民主所需的对话、妥协与包容，同自己的革命情绪和宗教情绪无法相容。几年后的写作此刻，只有突尼斯成功实现了转型。¶

许多成熟民主国家陷入困境的证据，与关于民主将失败的理论预测并存——即便不是预测民主无法存续，至少也是预测其缺乏能力。研究“公共选择”（使用“理性选择”方法）的学者，在这方面尤其突出；他们“详列了一长串论据，解释为什么民主无法产生‘好的’政策”（Leeson 2006, 357）。公共选择理论的创始人之一詹姆斯·布坎南（James Buchanan 2003, 8）指出，“在非常实在的意义上，公共选择成了一套关于政府失灵的理论”。公共选择经济学家布赖恩·卡普兰（Bryan Caplan）概述了其中一种理论：¶

用经济学术语来说，民主具有一种内生的外部性。一个非理性的选民不只伤害自己。他还伤害每一个因他的非理性而更可能生活在误导性政策之下的人。由于选民非理性的成本大部分是外部的——由其他人承担，为什么不放纵一下呢？如果有足够多的选民这么想，损害社会的政策就会在民意要求下获胜。（2008, 3，着重为卡普兰所加）

经济学家查尔斯·布兰卡特（Charles Blankart）与格里特·克斯特（Gerrit Koester 2006）认为，公共选择对政府失灵的预测、识别和解释，比主流政治学多得多，是因为两个领域的学者提出的问题不同。国际关系理论家汉斯·J.摩根索（Hans J. Morgenthau，引自Blankart and Koester 2006, 189）曾指出，政治学“研究社会互动各个层面上权力的性质、积累、分配、行使和控制，并特别重视国家权力”。因此，布兰卡特与克斯特（2006, 190）指出：¶

政治学家问的是：哪些制度与限制条件，使权力能够在此时此地积累、分配、行使和受到控制——而不是在某种尚不存在的替代框架下？他们把注意力放在国家的强制权力上……［但对公共选择学者来说，］宪制分析中的相关问题，不限于现存制度具有什么影响……公共选择着重于以宪制分析为基础提出制度改进建议。

除了公共选择理论家的研究，比较政治学家的研究也意味着，许多民主政府在某些方面是失灵的，因为他们开展比较的一个主要目的，就是评估哪些民主形式运作得最好（例如Lijphart 2012；Rothstein 2011）。政治学对这种失灵的进一步认识，体现为过去三十年间发展起来的一种理论：只要更多的公众参与具有审议性质，民主政府就会得到改善。政治学家格雷厄姆·史密斯（Graham Smith 2001, 72）指出，“审议民主正在迅速确立自己作为当代民主理论中新正统的地位”；而促成这一发展的动机，似乎已由政治哲学家艾丽斯·马里昂·扬（Iris Marion Young 2000, 132）表达出来：“所有现存的代议民主，都可以通过增加一些程序与论坛而得到改善；在其中，公民彼此之间以及公民与代表之间，可以讨论他们对代表所支持政策的评价。”所以，政治学中的审议正统观点，不仅认为民主国家在某种程度上存在功能失调，还把公民缺乏有能力的意见输入，视为其主要原因之一。¶

在民主理论发生这种“审议转向”之前，以及与其同时，关心公共事务的公民和政治学家已经开展了大量实践尝试，以便利公众建设性地参与政治；Participedia（www.participedia.net）列出了其中许多案例。有些尝试只是为了增加参与，有些则包括或着重于促进公共审议。后一类努力主要是开发并实施一些论坛，由主持人员在有限时间内引导参与者审议某个具体议题。这类论坛中规模非常大的一个是AmericaSpeaks，它曾举办过一个有五千名公民参与的论坛。其他审议设计，例如共识会议、公民陪审团、公民大会和审议式民意调查，会召集较小的群体，使参与者更容易听取、质询和考虑其他组员的观点。在美国，凯特林基金会举办的全国议题论坛，邀请公民组成小组，规模最多可达一次市政厅会议；他们讨论的议题，由精心编写的小册子设定框架。¶

为了鼓励参与而非审议，美国的MoveOn、澳大利亚的GetUp!，以及国际性的Avaaz和Change.org等非政府组织，采用了在线投票。一种更直接动手参与的形式是参与式预算（participatory budgeting，PB），它由巴西阿雷格里港市首创。这使公民能够决定公共资金如何支出，如今约有180个巴西市镇、巴西的一个州，以及拉丁美洲其他一些城市采用这一办法。由于PB制度把行政权力委托给公民， 而非立法权力，所以它往往重在参与，而不是全面的审议。德国“流动民主”（Liquid Democracy）的“委托式”实验，试图通过让公民把自己的选票委托给其他选民来便利参与。在澳大利亚塔斯马尼亚州，一个以“俄勒冈之光”（Oregon Shines）为范本、名为“塔斯马尼亚共同行动”（TasmaniaTogether）的社区咨询程序，负责监测它在2000–2020年这一时期开始时为全州制定的发展目标。虽然塔斯马尼亚共同行动旨在吸引公民参与，却几乎没有审议能力（Crowley 2009），而且几年后便被当初推出它的政府悄悄搁置。¶

在所有自由民主国家，民意调查所带来的相当被动的公众参与，都被公众和政治人物赋予很高的政治地位。许多商业协会和其他特殊利益团体（包括绿色和平组织、荒野协会和国际特赦组织等NGO），通过为其成员及支持者提供游说服务，促成间接参与。在华盛顿，游说人士的数量自1970年以来急剧增长，到1999年已超过60,000人，每年支出近20亿美元；与此同时，“近年来，类似的企业游说浪潮也席卷了全球其他首都”（Reich 2007, 136）。据估计，2009年用于游说美国联邦政府的开支达到35亿美元（Economist 2011a）。到2012年，据信美国所有政府游说活动约雇用100,000名游说人士，每年支出60亿至80亿美元（Loomis 2013）。¶

这些活动，无论属于审议、参与还是二者兼具，大多试图促使民主政府对涉及公共物品的议题作出回应。正如政治学家弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama 2014, 482–4）所指出，其中一些尝试旨在推动其组织者和游说人士所认定的公共利益，另一些则旨在牺牲公共物品，为特殊利益群体获取私人物品（有关这两类物品的定义，见下文§2.1）。这些活动都可以被视为使民主更具参与性，使其略微从代议民主转向直接民主。朝这个方向迈进，有一个显而易见的问题：必须确保影响政府的机会平等地分配给所有公民，让每个人都拥有同等的民主能力，决定应提供哪些公共物品，以及自己应为此在多大程度上让出私人物品。另一个问题，则是确保这一民主声音以对具体公共物品的收益与成本所作的公共审议为依据。¶

许多学者把政治支持的流失视为民主的一大问题。政治学家拉塞尔·道尔顿（Russell Dalton 2004, 199–200）把它描述为一种“‘不满意的民主主义者’或‘批判性公民’希望改善民主过程的模式，而不是反体制批评者反对民主的模式”。本书不从分析这种不满的原因开始，而是先调查自由民主政府在提供公共物品方面的失灵。如果这项调查揭示了此类失灵及其发生的原因，就应当能够指出如何防止它。相关措施若取得任何成效，或许有助于恢复政治支持，但这里的首要目标是实现更好的治理，而不是让公民少些批判。¶

赖希提出了一种与本书不同的民主失灵观。在他看来，美国公民日益增强的政治无力感，与其说表明民主正在失灵，不如说表明资本主义已极其擅长自身所做之事，因而如今成了“超级资本主义”，并且越来越能够凌驾于政府之上。他说，“超级资本主义的胜利，间接而无意地导致了民主的衰落”（Reich 2007, 224）。然而，本书第2章将论证，把这一因果关系反过来看更有用：应把这种衰落看作民主政府未能提供公共物品；如§2.1所指出，公共物品包括合作和审慎克制自身利益等无形事物。政府为了生产公共物品（同样将在§2.1讨论），必须与那些会把所需资源用于生产私人物品的人竞争。这些资源包括许多公共物品，因此，政府必须同资本主义竞争，防止其把这些公共物品转化为私人物品。所以，应把这种“衰落”视为民主政府的失灵：它让资本主义赢得竞争，成长为“超级资本主义”。资本主义增强的这种能力，使人们的兴趣更牢固地集中于私人物品，于是公共物品更加受到忽视，政府失灵也更为根深蒂固。¶

几十年前，经济学家弗雷德·赫希（Fred Hirsch 1977, 18）考察市场与政治之间的互动时指出：¶

市场在各种零碎、分立、边际调整方案之间，提供了充分的选择范围，却不提供在不同状态之间进行选择的机制……相比之下，政治机制原则上可以提出不同状态之间的偏好问题，但它尚未发展出令人满意的此类决策系统……［因此，］市场与政治体制二者……都无法兑现公众认为它们作出的承诺。

所以，赫希认为，政治体制作出的决定限制了公共物品与私人物品所能带来的福利。经济学家路易斯·卡瓦略（Luis Carvalho）与若昂·罗德里格斯（Joao Rodrigues 2006, 344）指出，“赫希30年前触及的矛盾至今尚未被克服。相反，它们很可能仍在资本主义的一个新阶段中发挥作用……这个阶段于80年代扎根，90年代得到巩固”。¶

因此，许多来源的迹象都表明，自由民主存在严重的功能失调。这些困境所呈现的景象，或许鼓励了威权行为，例如俄罗斯在弗拉基米尔·普京（Vladimir Putin）和德米特里·梅德韦杰夫（Dmitry Medvedev）治下的民主倒退、中国共产党持续的压制性控制，以及新加坡政府的限制性统治；新加坡甚至未能被评为“有缺陷的民主”，而被EIUDI归类为“混合政体”（Economist 2010, 5）。与这一评级相一致，李光耀公共政策学院院长马凯硕（Kishore Mahbubani 2008, 18, 21）对处境困难的社会实行威权政府，给予了有条件的支持；他强调，社会秩序对公民自由的贡献，大于公民在政治上表达自身的自由。也许，自由民主面临的挑战，是重组自身，以一种增强而非威胁社会秩序的方式提供政治表达自由。政治记者、作家法里德·扎卡里亚（Fareed Zakaria 2003, 255–6）呼吁进行这种改革：¶

不受约束而且功能失调的民主，其最大危险在于，它会使民主本身信誉扫地，让所有民众治理都蒙上阴影。这并非没有先例。每一波民主浪潮之后都有挫折；在这些挫折中，这一体制被认为不胜任，有雄心的领袖提出新的替代方案，失望的民众则予以欢迎……值得记住的是，20世纪30年代接受共产主义和法西斯主义，在当时看来并不像如今这样疯狂……当我们进入21世纪，我们的任务是使民主不再危及世界。

扎卡里亚的呼吁几乎无人理会，而2007–08年的全球金融危机可以说是由此产生的后果之一。这场危机暴露了民主制度的根本弱点：它们通过放松银行业监管和扩大福利权益，不断积累起危险水平的债务。随后，政府“用纳税人的钱救助银行家，然后又无能为力地站在一旁，看着金融家继续给自己发放巨额奖金”（Economist 2014a, 48），使人们对民主政府更加失望。与这种挫败感相对照的是：¶

中国精英认为，他们的模式——共产党的严密控制，加上不懈努力地招纳人才进入其高层——比民主更有效率，也较少陷入僵局。政治领导层约每十年更换一次，党干部因完成目标的能力而获晋升，新的人才不断涌现……

只要这套体制带来增长，许多中国人就愿意忍受它。2013年皮尤全球态度调查显示，85%的中国人对本国的发展方向“非常满意”，相比之下，美国人的比例为31%。有些中国知识分子甚至颇为自夸。复旦大学的张维为（Zhang Weiwei）认为，民主正在毁掉西方，尤其是美国，因为它把僵局制度化，使决策琐碎化，并产生了小乔治·布什（George Bush junior）这样的二流总统……北京大学的王缉思（Wang Jisi）……指出，“许多引进了西方价值观与政治制度的发展中国家正经历失序和混乱”，而中国提供了另一种模式。从非洲（卢旺达）到中东（迪拜），再到东南亚（越南），各地国家都在认真对待这一建议。（Economist 2014a, 48–49）

美国驻北京大使馆前科学参赞黛博拉·塞利格松（Deborah Seligsohn 2015, 43）的观察，为这些关于中国体制竞争力的评价增加了分量：“中国政府擅长收税，而且不必像美国和欧洲一样，应付对征税的政治反对。”¶

本章所举的例子表明，我们关注的是国家与全球等大尺度的民主治理，而不是地方治理。下面进入第一编，寻找所有民主国家共有、而且看起来可能导致政府失灵的特征。如果我们能够识别出这些特征，就得到了一份诊断，或可据此提出改善民主表现的一般性处方。我们将会看到，这份诊断强调大尺度失灵的重要意义。¶