第10章：结论

现在，我们通过考察其他人先前提出的诊断，回顾本书对民主失灵的诊断，以及为治愈它而开出的处方，看看那些诊断与我们的诊断有何异同，以及我们的处方——人民论坛——是否也能回应它们。¶

本书写作的四十年前，政治学者塞缪尔·P.亨廷顿（Samuel P. Huntington），以及社会学者绵贯让治（Joji Watanuki）和米歇尔·克罗齐耶（Michel Crozier），将民主社会评估为“失范的”，或缺乏目的的。本书第1部分的评估与之相似，认为三种效应会造成漫无目标：不清楚谁在指挥政体；竞争性斗争分散政治代理人的注意力；以及一些公民的智慧与社会责任感，被迫与许多其他公民的不参与状态相折中。亨廷顿、绵贯和克罗齐耶这样描述这种失范：¶

因此，今天民主社会所匮乏的，并不是对游戏规则的共识，而是对于人们通过参与游戏应当实现什么的目的感。过去，人们在宗教、民族主义和意识形态中找到自己的目的……第二次世界大战之后，在欧洲和日本，经济重建与发展作为目标，几乎得到社会所有主要群体的支持……但如今，这些目的已经失去其突出地位，甚至受到挑战……在这种情况下，民主的机器继续运转，但操作这台机器的个人，其作出决定的能力往往会退化。没有共同目的，就没有共同优先事项的基础；没有优先事项，就没有理由在相互竞争的私人利益与要求之间作出区分……这个系统成为一种失范的民主；在其中，民主政治更多地成为主张彼此冲突利益的竞技场，而非建构共同目的的过程。（Crozier et al. 1975, 159–61）

第1部分回顾了美国和澳大利亚近期的失范民主实例，以及一些迹象，表明就连北欧国家也可能正在出现这一痼疾。克罗齐耶、亨廷顿和绵贯作出上述诊断三十六年后，战略研究学者休·怀特（Hugh White 2011）对日本的失范提出了一则轶事性观察。¶

现政府应对海啸——尤其是随后核危机——的方式，加深了这样一种感受：今天日本的政治制度，根本无法提供能够处理一时危机的有效政府，更不用说处理日本面临的更深刻、且最终要求更高的长期挑战……

日本深深担心，随着中国变得更强大，中国会在经济、政治和战略上挤压日本，使日本沦为某种中国的附属……

……日本拥有在未来数十年间继续成为亚洲大国所需的基本资源。但日本需要的不只是一个新政府，而是一种新的政府。一位年轻的日本朋友最近告诉我，日本避免衰落的唯一方式，是更换整个政治制度。五年前辞职的首相小泉纯一郎，已经是现有政治制度所能产生的最佳领导者，但他仍不足以阻止日本下滑。朋友告诉我，需要的是一场革命——结束金钱政治、政治生涯主义者以及党内大佬的统治。新的政治应由对日本未来的不同看法之间的竞争塑造，而不是由派系和利益集团的竞争塑造。

这可以被解读为对人民论坛的呼吁，因为这一设计旨在产生一种“由对……未来的不同看法之间的竞争塑造的新政治”。¶

要从另一个角度考察论坛能否改善民主政府，拉尔夫·达伦多夫（Ralf Dahrendorf 2000）对这一任务的评估似乎很有帮助。凭借其作为社会科学家、欧洲共同体创始人之一以及英国上议院成员的经验，达伦多夫识别出当代民主制度的五个主要问题。第一，人民强烈参与时，民主运作最佳；而这通常发生在人们正在争取民主的时候。一旦民主牢固确立，公民权利普遍化，冲突就不再那么紧迫，变得更加分散，人们往往退出参与。人民论坛通过仔细识别议题、拟定关键问题，并长期持续处理这些问题，也许能够抵消这种分散，使公民受到鼓励，保持关注，进而形成经过深思熟虑的判断，并坚持要求实施。¶

达伦多夫指出的第二个民主问题，是政治民主与民族国家相联，而当民族国家的重要性受到全球化侵蚀时，政府似乎也变得不那么切身相关。由于论坛应能跨越国际领域运作，它或许能够抵消这种衰退：一方面，通过关于超国家议题的问题，发展国际形式的民主治理；另一方面，通过关于国家议题的问题，帮助明确每个民主国家的责任。¶

他的第三项关切是走向威权主义：国家政府试图通过巩固行政体系的权力来绕开议会；在美国，这一趋势以总统权力不断增长为先导。达伦多夫（Dahrendorf 2000, 312）将其描述为：¶

一种奇特的发展，与政府事务的复杂性、专业知识的需要，以及媒体尚未界定的角色有关……这些趋势应当受到谴责或被逆转，但尚未找到新的机制，来控制表面独立的机构、约束准自治非政府组织，并疏导含混表达的公共意见。

人民论坛的设计或许能提供这样一种机制，因为它应会让国会和议会更加明确、更加明智地受到人民指挥，从而重新界定其角色。这应能澄清“含混表达的公共意见”，并扭转任何威权主义趋势。¶

达伦多夫（Dahrendorf 2000, 313）指出的第四个民主问题，是走向威权主义的另一面：许多公民冷漠，因为他们“厌倦了自己眼中的民主游戏”。底层的这种不参与加强了顶层的权威，但人民论坛应能通过向公民提供便捷而有意义的参与方式来抵消它，例如每年就战略议题投一次票，并按自己的意愿，参与围绕论坛针对这些议题所提出具体问题的持续公共讨论。¶

达伦多夫指出的最后一项民主困难，是公民社会的凝聚力减弱，侵蚀了政府的社会基础。这部分源于民主克服基于阶级的政党斗争，形成普遍的公民权利。由于这些是个人权利，它们往往使集体认同原子化；这向我们提出挑战：必须确保明日社会具备运作所需的凝聚力。这里，人民论坛似乎再次提供了答案。它将提供一个场所，使公民聚集起来，通过选择议程并稳步处理议程，进行系统的交流。¶

罗伯特·普特南（Robert Putnam 1993）、罗伯特·莱昂纳尔迪（Robert Leonardi）和拉法埃拉·Y.纳内蒂（Raffaella Y. Nanetti）对意大利制度变化效果的研究，为人民论坛的前景提供了另一种视角。1970年，意大利政府从道德观狭隘、以家庭为中心的南方，到眼光更具包容性的北方，建立了相同的新地区政府。普特南及其同事评估了这一在全国统一实施的制度变化的效果，并得出三条总体教训。第一，“社会背景和历史深刻地制约着制度的有效性”（1993, 182）；第二，“改变正式制度能够改变政治实践”（1993, 184）；第三，“大多数制度历史的步伐缓慢”（1993, 184）。第一条教训表明，在习惯于处理差异的开放、包容社会中，人民论坛应当更加有效，也最不可能引发暴力冲突；第二条则意味着，它可能帮助封闭、威权的社会变得更加开放和自由。第三条教训也许更适用于公民没有亲身体验的新制度，而不那么适用于全体公民都能主动参与的制度。对于后一类制度——人民论坛即属于其中——公民会“干中学”，因此“制度历史”可能迅速推进。¶

布鲁斯·布埃诺·德·梅斯奎塔及其同事提出的、颇具争议的“选择人集团理论”（selectorate theory），为三重功能失调理论，以及由此涉及的人民论坛潜力，提供了一个有用视角。选择人集团理论从理性选择角度解释独裁政权、民主政府和公司等组织如何运作。它是布埃诺·德·梅斯奎塔等人用以非常成功地预测“策略情境”结果的博弈论建模的基础，如上文§9.3.1所述。布埃诺·德·梅斯奎塔和史密斯（Bueno de Mesquita and Smith 2012, 264）在介绍其理论的开场处指出：“对民主国家的公民而言，生活是好的。但好并不排除更好。”他们指出，“更好”是公共物品的最优供给；根据选择人集团理论，要实现这一点，就必须最大限度地扩大维持领导者执政的群体规模。其中最关键的群体是“获胜联盟”，即那些“如果领导者要继续留任，其支持就不可或缺的人”（2012, 5）。不那么不可或缺、但仍有影响力的，是实际上选择领导者的群体，称为“实际选择人集团”，或“有影响力者”。最大的相关群体是“名义选择人集团”，包括所有至少在法律上对选择领导者有一点发言权的人（“可替代者”），例如有投票资格的公民。从选择人集团理论看，如果人民论坛获得其运作所需的公众支持，它就应能改善民主制度对公共物品的供给，因为它往往会同时扩大实际选择人集团（有影响力者）和获胜联盟（不可或缺者）。人民论坛应能鼓励更多可替代者通过参与论坛调查投票，以及参与围绕论坛问题的公共讨论、为公共意见的发展作出贡献，加入有影响力者的行列，从而扩大这一群体。这种活动应会把论坛参与者从可替代者转变为有影响力者，让他们对谁来领导民主政府拥有更多影响——因为领导者往往会依据自己与论坛参与者通过投票趋势所形成的政策建议相符的程度，而被选中。如果论坛变得极有影响力，那么它的投票者，以及就论坛选票所列问题成功开展倡议的人，实际上就会成为获胜联盟的一部分，因为他们此时对领导者的政治生存不可或缺；这是因为，这些投票者和活动人士帮助形成关于政策的公共意见，而这种意见通过选举，只选择并支持那些将执行它的领导者。因此，人民论坛既然具有扩大民主政府获胜联盟规模的潜力，选择人集团理论就表明，论坛如果能够运作，将改善政府质量。¶

因此，三重功能失调理论与选择人集团理论似乎相互补充。选择人集团理论覆盖范围广，描述民主制度、专制制度和公司如何被管理；三重功能失调理论则局限于民主制度，说明其结构如何趋于失灵，以及如何改善。因此，可以认为三重功能失调理论包含在选择人集团理论之中。从这一角度看，名义选择人集团在三重功能失调理论中可以被视为“名义指挥者群体”，因为所有在法律上对选择领导者有一定发言权的人（在选择人集团理论中），也都有一定可能影响或指挥政府政策（在三重功能失调理论中）。同样，在民主国家，实际选择人集团（或有影响力者）也可以视为“实际指挥者群体”。例如，在一个借助人民论坛这类制度成功对抗三重功能失调的民主国家中，实际指挥者群体（有影响力者）包括通过以下一种或多种方式参与该制度的公民：在调查中投票；就论坛所提出的问题进行论辩和倡议；向PF管理者就选票的编制提供建议。实际指挥者群体或有影响力者，甚至也可以包括那些在投票选择政党和政治候选人时，将论坛投票趋势用作启发式线索，从而使自己有别于名义指挥者群体的人。¶

从世界贸易组织总干事帕斯卡尔·拉米（Pascal Lamy）的评论中，可以推断人民论坛对于帮助发展全球治理具有相当大的潜力。他指出，目前具有这一范围的制度：¶

作为“民族国家的集合”，只有“次级正当性”。它们要有效，需要的是“初级正当性”。这只能通过建立“利益共同体”〔借用中国中央党校前副校长郑必坚的话〕来实现：让全球治理“更贴近公民”，特别是运用社交网络技术，使“公民心中具有一种共同归属感”……

因此，巨大的挑战在于，全球治理的执行委员会——G20——饱受离心倾向困扰，而不是趋向统一时，如何走向“利益的汇合”。（Berggruen and Gardels 2013, 156）

人民论坛对于这一规模的治理（以及国家规模的治理）可能必不可少，因为它着重建立“初级正当性”，而这种正当性来自帮助公民发展并实施自己的政策观念。因此，它应能培育所需的“共同归属感”和“利益的汇合”。¶

慈善家乔治·索罗斯（George Soros）通过其开放社会基金会，资助了若干国家的民主发展；他为美国的政治改善确定了三项优先事项。¶

我们能做些什么，来维护并重振美国的开放社会？首先，我希望看到人们努力帮助公众，对“新话”建立免疫力〔乔治·奥威尔在《1984》中用来指欺骗性官方套话的词〕。那些在纳粹或共产主义时代接触过它的人，会对它产生过敏反应；但广大公众却很容易受其影响。

第二，我希望说服美国公众相信，直面严酷现实具有价值……

但提高政治讨论的质量还不够。我们还必须找到正确的政策，来处理国家面临的那些非常真实的问题。（Soros 2011, 16）

这三项优先事项与人民论坛的优先事项接近：提高公众讨论公共事务的水平，再用由此形成的充分知情的观点，塑造公共政策。¶

关于改善民主治理的迫切性，格斯·斯佩思（Gus Speth）提供了一个环境视角。他指出：¶

我们正在试图在一个实在过于强大的系统之内，开展环境政策和行动主义。这个系统就是当今的资本主义：它不惜一切代价、压倒性地执着于增长，把巨大权力下放给企业部门，并盲目信仰一个充斥外部性的市场……唯一的解决办法，是……弄清楚需要做什么来改变当今的资本主义……我们需要美国一场新的政治运动，来推动这一点……我们现在的经济，本质上是一个贪婪而残酷的系统。公民有责任注入反映人类愿望的价值，而不只是赚钱……但各个团体，无论关心的是社会问题、社会正义、环境，还是有效的政治，都正在失败，因为它们没有共同合作。（引自Else 2008, 48）

第5章对“稀缺乘数”的分析，说明了“改变当今资本主义”需要做什么。第1部分通过诊断“三重功能失调”启动了这一分析；第2部分继续推进，开出人民论坛这一处方作为补救。这项制度可以成为斯佩思所说的“新的政治运动……注入反映人类愿望的价值”的关键工具。¶

论坛甚至可能在某些非民主政权中找到重要的启发式作用。正如中国问题学者戴维·兰普顿（David Lampton 2014）指出，中国正在改变，如今“几乎所有中国领导人都公开谈论民意的重要性……中国已经建立庞大的机制，旨在测量人们的看法……〔而且〕甚至开始使用调查数据，帮助评估中共官员是否值得晋升”。这一趋势表明，在专制制度和自由民主制度中，都广泛存在使公共意见得到充分发展的需要。人民论坛应能促进这种发展，不仅直接促进，也能通过有力地表明自由媒体对于帮助公共意见变得更成熟至关重要，来间接促进。¶

本书指出，政治学表明，民主政治中影响最为重大的五种行为是：（1）选民及其代表往往不清楚，后者究竟是受托人还是代理人（见§2.2结尾）；（2）绝大多数公民不参与政治，对公共事务和政策无知（§2.2.3、§2.2.4）；（3）许多公民依赖启发式线索指导投票（§2.2.3），其中部分依赖表现为：只要他们想发言时能够发言，就很乐意把了解公共政策、尝试影响政府的工作，留给政治人物和NGOs等其他人（§7.2.3）；（4）公民对传统的、以政党为基础的选举政治日益失望，更多通过议题参与，如第1章所述（见其中对Andersen and Hoff、Kevill、Brett，以及围绕议题开展行动的NGOs兴起的引用）；（5）具有强烈共同利益的少数公民，比共同利益较不直接的大量公民容易得多地组织起来参与政治，这常常腐蚀公共政策，因为小型有影响力群体的强烈利益，通常集中于自身私人物品等狭隘关切（见奥尔森定律，§2.3.2）。¶

人民论坛的调查回应了上述每一种行为。由于三重功能失调理论认为，上述（1）所说的责任混乱由组织缺陷造成，人民论坛将通过缩小选举试图从公民手中委托出去的责任范围，并澄清此后仍由公民承担的责任（即战略政策）及其代表承担的责任（战术与操作政策），来改善这一问题。论坛将协助公民把责任委托给他们之中那些确实参与的人（上述第3项），从而尽量减少公民不参与和无知（上述第2项）对治理的损害。论坛将促进公民更多参与议题（上述第4项），并在这一过程中为选民提供建设性的启发式线索（上述第3项）。这种结合应有助于取代目前由政治候选人和政党提供的、令人怀疑的启发式线索（例如见§7.2.6），后者往往更多关注人物性格和政治权力的戏剧，而非议题与政策。人民论坛应能通过帮助所有公民在政治上组织起来，尽量减少奥尔森定律（上述第5项）的作用：先帮助他们发展对公共事务的意见，再共同向政治代理人施压，要求落实这些已经发展的意见。¶

在做这些事情时，人民论坛会利用本书所论证的民主主要问题。这个问题就是含混授权（上述第1项）：它似乎使公民在重要议题上保持无知成为可以接受的事，同时公民又试图在选举、民意调查和公民投票中使用启发式线索来弥补。论坛自愿、自我选择、反复举行的投票，实际上会利用这种普遍的民主不参与状态，产生更成熟的结果——因为未参与的人会自行退出论坛调查，而参与者则应通过参与，对公共政策逐渐更加知情。论坛在产生这种成熟判断的同时，未参与的大众对启发式线索的依赖，也会帮助论坛把这种判断注入政府政策与立法。论坛可以通过定期宣传自己的结果及其经过审议的质量，鼓励公民以之指导投票，来实现这一点。¶

§6.5.2对几种拟议民主政府新形式的比较，以及§9.3对人民论坛实验检验所需条件的评估，都表明这一制度设计值得试行。为此，应在整个省或全国范围运行至少三年；这样的接触时间，也许足以使许多公民开始理解并使用它。如果同时运行一个或多个密集审议论坛，尝试产生相互支持的互动，如§9.1所讨论，试验结果可能更有说服力。在考虑哪些论坛适合在这一背景下运行时，可以把它们分为两类：开放型（参与者自我选择）的密集论坛，如全国议题论坛、读书讨论圈、AmericaSpeaks，以及明尼苏达电子民主；限制型（例如随机选择参与者）的密集论坛，如审议式民意调查、在线审议式调查、共识会议、规划小组和公民大会。开放型密集论坛可以通过在非常有限的范围内，帮助发展公众对人民论坛选票所提问题的意见，作出一定贡献。限制型（随机选择参与者）密集论坛，则可以通过帮助人民论坛调查发展政治影响力作出贡献。它们可以为大众在选举、民意调查和公民投票中的投票提供启发式线索，以此做到这一点。这些线索，就是那些高度具有代表性的密集论坛对于人民论坛问题所作的结论，因为它们会通过随机样本显示：如果大众仔细审议这些问题，会作出怎样的回应。因此，限制参与的密集论坛，不仅很可能在很大程度上同意人民论坛的趋势，而且公民也会在一定程度上把其结论理解为：如果人人都有资源、时间和动力仔细考虑这些问题，大众就会这样说。因此，宣传限制参与的密集论坛的结论，可能鼓励一般公民支持那些承诺落实人民论坛趋势的政治人物和候选人。¶

虽然这里推荐人民论坛，认为它是开始改善民主政府最可行且有效的方式，但其效果可能发展缓慢。它对长期议题的聚焦，应能帮助公民逐渐向代表施加压力，改善战略政策、法律，以及宪法、不成文惯例和其他制度等基本治理结构。这类结构改革的几个例子是：限制通过普选任命的公职人员种类，从而减少其人数；让公正的委员会重新划定选区边界，消除杰利蝾螈式的选区操纵；最终，也许可以用抽签选任而非选举来任命立法者。¶

正如开篇提要所提出，人民论坛可能成为民主政府的一个新分支；如果如此，它应能填补政府结构中的一个巨大空白，即这些政府赖以运作的公共意见“信息匮乏得可悲”（见§2.2.3第一段）。论坛应通过帮助公民发展有关公共事务的知识和意见，并为不这样做的人提供建设性的启发式线索，改善这一根本缺陷。只有做到这一点，民主政府的行政、立法、司法和行政管理分支，才会具有良好基础。这一新分支可以称为“意见发展分支”，或“公共审议分支”。¶

最后，我们可以注意到，论坛的设计符合马什（Marsh 2000, 200）的判断：至少在澳大利亚，关键是建立一种“播撒意见形成的种子、帮助动员同意的政治能力”。这包括“让利益集团和议题运动参与一个能够挑战行政机关的论坛”，以及“吸引媒体注意”的能力。人民论坛应能做到这些。它的设计承认，任何公民都可能具有能够作出贡献的兴趣、知识、敏感性和公民责任感。这种开放、便捷而审慎的方法，或许能帮助我们携手迈向一个更安全、更充实的未来。¶