第2章：基本结构所导致的民主功能失调

第一编 诊断功能失调

本章提出一个假说：自由民主国家必然会在某种程度上失灵，因为其基本制度倾向于通过三种特定方式造成功能失调。据推测，其中最重要的一种，是“人民治理”被人民所忽视，事实上甚至受到回避。制度固然在其中发挥关键作用，但人性也提供了强大的推动力。人是高度社会化的动物，有一种寻找领袖的生物性冲动。在这样做的同时，他们往往期待领袖代替自己治理，从而放弃自己的民主治理角色。在这个过程中，公民寻找个人魅力，而不是认真思考公共政策。正如希特勒（Hitler）及许多其他领袖所证明，这会产生糟糕的政策；在困难时期，它还可能毁掉民主，代之以压迫性政权。¶

这一对功能失调的三重预测，是对第1章所勾勒的民主失灵作出的诊断。由于它从民主政府的基本结构推演而来，它描述的是这样一种失灵：这种失灵会在政府结构中更高的、属于后果的层面引发更多失灵。因此，这种调查方法或能发现可以系统性治疗功能失调的切入点，因为在基础层面作出的纠正，应会沿因果链向上传导，贯穿整个系统。如果在根本性的因果层面实施补救并不可行，就可以检查因果链中属于后果的部分，寻找更易纠正的切入点。如果这样的干预似乎也不可能，或过于困难，那么任何补救都只能是对症状的直接缓解。本章稍后会把这一“正向映射”程序（Head and Alford 2008）的发现，与两项逆向映射的发现相比较：后两者从政府失灵的症状出发，沿因果链追溯其表面上的起源，试图找到可行的纠正切入点。这两项逆向映射分别考察澳大利亚对长期议题的忽视，以及美国在生物多样性保护方面反复出现的管理失当。在逆向映射中，最先识别出的原因，最不可能是根本原因，所以纠正它们不大可能产生系统性解决方案。不过，如果逆向映射追溯得足够深远，它或许能够检验：对功能失调所作的正向映射是否准确、是否重要。¶

2.1 民主政府的职能

要寻找自由民主国家政府中的功能失调，必须先清楚地了解，这类政府的职能是什么。其首要职能是治理一个国家；下一段将探讨这一含义。此外，既然是民主的政府，那么按照定义，实行治理的就是人民。作为自由民主政府，它必须满足某些标准，例如政治学家戴维·比瑟姆（David Beetham 1992, 41–2）列明的五项标准，即提供：（1）自由，如表达、迁徙和结社自由；（2）行政、立法与司法之间的权力分立；（3）代议议会（“使民众控制与政治平等的要求，同时间的迫切限制和现代领土国家的条件相协调的最有效机制”）；（4）“有限”的职能，即除非为公共利益所必需，否则国家不限制私人物品；（5）“公共利益的唯一标准，是自由组织起来的人民会作何选择”。比瑟姆对自由民主的定义包含他的一个观点：民主有两个基本要素，即民众控制，以及公民在行使这种控制时的政治平等（另见Saward 1998, 9）。如后文§6.2所讨论，政治学家罗伯特·达尔（Robert Dahl）把政治平等解释为控制机会的平等，而非实际行使控制的平等。我追随达尔（见Saward 1998, 17）的看法：控制机会的平等是正义的要求，而不是因为假定多数公民会明智地行使这种控制。¶

上文说，自由民主政府的首要职能是“治理一个国家”。为澄清“治理一个国家”的含义，我采用曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson 1965, 15）的公共选择观点：国家的“根本职能”是提供公共物品。政治理论家迈克尔·泰勒（Michael Taylor 1987, 1）赞同这一点；他指出，“为国家所作的最有说服力的辩护，基于如下论点：没有国家，人们就无法成功合作以实现共同利益，尤其无法为自己提供某些公共物品。”这并不意味着国家只提供公共物品或集体物品。国家常常提供电力之类的个人（私人）物品，例如像私人企业一样在市场上出售这些物品。然而，国家（即政府）如果有必要这样做，是因为它这样做的同时也提供了某种公共物品，例如防止垄断剥削这样的市场失灵，或者缓解这样一种困境：某种私人物品对许多公民都有用，其生产在商业上也可行，却无法筹措所需资本。因此，我们假定，“治理一个国家”意味着提供公共物品，而且这是公民需要政府的唯一理由；这一点与比瑟姆（1992）关于“有限”国家的第四项标准相一致。这种政府观使我们能够明确调查的目标。如本章开头所暗示，目标是：分析民主政府的失灵，然后利用这一诊断，设计对这种失灵的补救办法。现在可以将其重述为：分析自由民主政府为什么公共物品供给不足，然后据此指出，可以做些什么来改善供给。判断公共物品供给是否“供给不足”，应当由人民作出；正如比瑟姆关于自由民主政府的第五项标准所规定，“公共利益的唯一标准，是自由组织起来的人民会作何选择”。这里将把“自由组织起来”理解为也包括人民要对公共物品作出有能力的选择时所需的时间、设施和信息。¶

这种以结果为基础来评估政府成功或失败的方法，要求我们弄清“公共利益”和“公共物品”的含义。公共物品的界定性特征，是它们可供某一“公众”的所有成员自由享用。用经济学家的术语说，就是这些物品或服务在公众成员消费或使用时具有“非排他性”。公众的两个例子，可以是一国公民和全体人类。公共物品可能是“可分的”（通常称为“有竞争性的”），也可能不是；这一性质指的是，有些人的使用会减少可供其他人使用的数量。如果不可分，它们就称为纯公共物品。公共物品可以是道路、路标、灯塔、桥梁和清洁空气等物质性事物；也可以是程度不一的无形事物，例如国家安全、国内安全（包括执法和产权制度）、公民间普遍的信任程度，以及公民的机会，例如获得收入、使用公立学校和国家公园的机会。如果一个民主国家要被认为是自由的，就必须广泛提供机会这一公共物品，因为它为公民创造自由与平等。与公共物品相反，私人物品具有排他性，意味着某个个人或实体——即私人物品的所有者——可以控制它们是否向所有人开放。¶

有些学者怀疑，政府的唯一职能是否就是提供公共物品，因此也怀疑，是否必须根据政府在这方面的表现来评估其有效性。例如，政治学家约翰·格林（John Gerring）与斯特罗姆·撒克尔（Strom Thacker 2008, 168–170）持怀疑态度，因为（a）似乎难以确定哪些公共物品值得提供（以及应提供多少、达到何种质量）；（b）很少有公共物品会由一个政体的所有成员平等享用。他们的第一项观察并不意味着不能根据公共物品供给来评价民主政府，只意味着这很难做到。在民主国家，必须由公民作出这一评价，而这就带来了集体选择与行动的问题。格林与撒克尔提出的第二个问题似乎并不相关。公共物品具有非排他性，因此，提供这些物品，就为所有人提供了使用机会。如果人民认定，这种机会是他们想要的一项公共物品，那么他们就必须提供或维护那些能够创造这种机会的公共物品。¶

哥德堡大学政府质量研究所采取了另一种判断政府成败的方法。该研究所由政治学家瑟伦·霍姆伯格（Sören Holmberg）和博·罗斯坦（Bo Rothstein 2012）于2004年创立。他们考察了几项界定政府质量的标准后，选择以政府制度的公正无私为标准。不过，这只是政府程序是否适当的一个方面，可能不足以确保公共物品得到最优供给。其他方面，例如公众能否获得充分信息，以及能否开展有效并具有政治影响力的公共审议，对民主国家政府的表现也至关重要。因此，这里采用良好结果（即公共物品最优供给）的标准，而非良好过程的标准。诉诸公共物品最优供给是直接的，虽然它可能难以衡量（或许无法衡量），但却可以应用于下文对功能失调的诊断；从§2.5的概括中可以看出这一点。关注结果，也促使我们对结果层面的失败作个案研究，如后文第3、4、5章所做的那样；这些个案展示了此类失灵的重要性、相互关联性、复杂性与持续性。这类细节有助于识别所需补救的类型。¶

有关公共物品供给、保护或消除的议题，有一个关键特征：这些议题通常也涉及私人物品。例如，提供国防力量——一种纯公共物品——需要向每位公民征税，从而减少其可支配收入，而收入是一种私人物品。另一个例子，是第5章“稀缺乘数”标题下讨论的河流筑坝建议：保护优美景色、某种稀有本土动物的种群，以及河流休闲机会等公共物品，与提供水权、水力发电，以及由此创造的就业和收入等私人物品相互竞争。“在内战前的美国南方，一个人的私有产权意味着另一个人被奴役”（McGann 2006, 105），也是这种竞争的例子；这里的竞争发生在作为私人物品的奴隶，与作为公共物品的人人自由之间。大多数公共物品议题的这种复合性质，意味着政府对此类议题作出选择时，很可能是在私人物品与公共物品之间作选择。一类物品的生产或保护，通常会限制另一类的生产或保护。在这种争取存在的竞争中，私人物品通常占有优势，因为市场、自身利益，以及个人或实体作出选择时的迅速果断，都有助于表达对私人物品的需求。民主国家面临的挑战，是让集体选择同样容易、迅速和果断；否则，关键的公共物品就会被舍弃，以便生产私人物品。¶

私人物品与公共物品之间的竞争，对民主政府具有根本性意义。由于民主政府的质量取决于舆论的质量（这不仅是理论理想，而且正如下文本章将看到的，也是经验研究的发现），那么，舆论必须在不受那些远比公共物品更关心私人物品的人扭曲的情况下发展，这一点绝对至关重要。因此，要实现良好的民主治理，看来必须立法禁止对某一公共议题存在经济利益的人或团体，就该议题公开发表评论——并禁止他们付钱让他人作此评论。未能通过这样的立法，在一些领域造成了严重的公共物品供给不足，例如烟草销售损害健康，以及过去（并且仍在持续）的化石燃料销售，已经锁定未来的气候损害和至少一米的海平面上升。制定这种法律，对目前的民主国家而言似乎过于困难，因此，这可能成为本书第二编稍后提出的新制度的一项紧迫任务。¶

对民主国家而言，选择公共物品是一种集体选择或社会选择，也就是由群体成员作出的选择。社会选择可以是直接的，通过某种方式汇总所有合资格公民的选择；也可以是间接的，由他们的代表作出选择。为评估自由民主政府直接或间接社会选择的适当性，我们首先必须考察，这些政府是否可能（a）识别出需要作出社会选择的议题，以及（b）在这些议题上作出良好选择。为在这些方面有所作为，政府必须能够使其为群体作出的社会选择，优先于群体内部任何与之冲突的私人物品选择。从一个民主群体的角度看，其内部的个人选择，指个人、公司等实体，或群体内部其他次级群体的选择。这里不妨指出，“政府”不包括市场经济，因为市场经济体系并不负责为整个社会就公共物品作出社会选择。市场经济使用的制度，是便利个人选择私人物品的制度。另一方面，政府则是为其治理群体的成员作出并实施公共物品选择的机构。公司是由雇员、股东、经理和董事组成的群体实体，因此，它需要自己的政府（董事会与首席执行官），为这个群体选择“公共物品”。虽然对该群体（公司）内部的人而言，这些选择是公共物品的选择，但对更大的群体（如州或国家）而言，同样的选择却是该群体对私人物品的选择。民主国家政府的一部分社会选择任务，就是决定是否对国内个人公民、公司等实体的活动加以规制，使其对私人物品的个人选择，能够有助于政府认为全国所必需的公共物品，或者至少不会对其造成不当干扰。如果国家政府难以做到这一点，那么它们就在这一程度上存在功能失调。¶

由此可见，“资本主义民主”这样的术语，指的是目的不同的两个体系。第一个是市场经济，是便利个人选择私人物品的体系；第二个是政府，是为国家之类的群体，就公共物品作出社会选择的体系。因此，“资本主义民主”这类混合术语，可能助长对不同制度及其职能的混淆。赖希（Reich 2007, 224–25）注意到这种混淆普遍存在，也注意到尽量减少混淆的重要性。他在总结民主政府已被资本主义压倒的论证时宣称，为了思路清晰，“必须把这两个领域区分开来”。必须明确理解，民主政府是由一个群体的成员运作、为这些成员提供公共物品的组织。对一个国家而言，市场经济是一项非常重要的公共物品。它之所以是“公共的”，是因为该国任何公民都可以使用它：它是一项非排他性物品。民主政府工作的一部分，就是确保——如果公民希望拥有市场经济的话——市场经济存在并有效运转。¶

政府与市场的职能截然不同，意味着：未能防止公共物品因私人物品追求而受到过度损害，是政府未能控制这些追求，而不是市场失灵。正如著名经济学家保罗·萨缪尔森（Paul Samuelson）和威廉·诺德豪斯（William Nordhaus）所指出：“在我们急着去找联邦、州或地方立法机关之前，应先停下来认识到，既有政府失灵，也有市场失灵”（引自Shaw 2002, 6–7，着重为原作者所加）。经济学家尼古拉斯·斯特恩爵士（Sir Nicholas Stern 2007, viii）说，人为全球变暖是“世界有史以来最大的市场失灵”，就是混淆这两种失灵的例子。斯特恩说这句话时，使用的是经济学的惯常术语（例如Stiglitz 2012, 34）；但这里提出，既然市场在结构与目的上都不负责选择公共物品，那么在这种情况下，就不应把它看作失灵。相反，应当认为失灵的是政府，因为它未能保护气候这一公共物品，使其免受市场追求私人物品的损害。在此情形下，政府失灵的首要原因，是不存在一个全球政府，能够通过控制在温室气体产生中发挥重要作用的全球市场，提供稳定气候这一全球公共物品。人们倾向于把公共物品不足归咎于市场，也许是因为纠正市场似乎比纠正政府更容易。对全球公共物品尤其如此，因为根本没有全球政府可供纠正——而建立这样一个政府看来又不可能。但是，将全球变暖视作市场失灵，可能是一种关键的误诊，因为它可能使我们无法集中关注两个必要目标：改革各国政府，以及创建一个有能力的全球政府。¶

界定“经济学”，可以进一步澄清市场经济与政府的不同职能。著名经济学家莱昂内尔·罗宾斯（Lionel Robbins 1935, 16, 24）将经济学定义为：“研究人类行为的科学，把这种行为看作目的与具有不同用途的稀缺手段之间的关系。”这一定义仍被广泛接受，可以简写成“经济学是研究选择的学问”。罗宾斯的表述涵盖了可能属于私人物品或公共物品的目的与手段，因此，它把经济学视为同时包括市场经济学，以及政治学中研究政府选择公共物品的有效性的那一部分。政治学这一部分的很多工作，是由名为“公共选择”的研究纲领承担的。因此，沿着罗宾斯的思路，可以把经济学的政治一面描述为政治学中的这样一部分：它研究在便利人们选择公共物品作为目的的制度（政府）中的人类行为，而这些物品必须使用具有不同用途、可能为私人物品或公共物品的稀缺手段来生产。市场经济学与经济学政治一面的区别，在于它研究的是在便利人们选择私人物品作为目的的制度（市场）中的人类行为，而这些物品同样必须用具有不同用途、可能为私人物品或公共物品的稀缺手段来生产。政府与市场之间的这一职能划分，赋予政府一项责任：选择是否消除公共物品——或者允许它们被毁坏，或者通过分配其使用的私人权利，将它们转化为私人物品。由于经济学研究选择，它不涵盖政治学中有关权力的部分；而如第1章所讨论，这往往是主流政治学的关注重点。选择的研究与伦理学关系极为密切，因此，现代经济学之父亚当·斯密（Adam Smith）曾任道德哲学教授，也就不足为奇了。现在，我们通过考察民主政府的社会选择程序，更仔细地审视其职能。¶

2.1.1 民主政府的社会选择

直到20世纪后期，大多数政治学家和经济学家都认为，民主政府的质量取决于它能否以对所有成员公平的方式，汇总受治理群体成员的偏好排序。一个成员的偏好排序，就是她对可供选择的公共物品所作的选择次序：第一偏好是某一种公共物品，第二偏好是另一种，以此类推。把所有成员的个人选择排序汇总起来，形成其群体的社会排序的程序，称为社会福利函数。1951年，后来获得诺贝尔经济学奖的肯尼思·阿罗（Kenneth Arrow），提出了他著名的——或对某些人而言声名狼藉的——逻辑证明：不存在任何一个社会福利函数，能够以满足四项相当温和、看似无可争议的民主要求的方式，完成这一转换。这个定理使许多学者得出结论：“民主没有意义，或者只能以最简约的理由加以辩护，即它不过是确保政府有时可以被撤换（最著名的论证见Riker 1982）”（McGann 2006, 9）。此后，人们多次尝试探究阿罗这一悲观结论，结果又产生了类似的“不可能性定理”。随后，诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森（Amartya Sen 1999）证明，阿罗“不可能性定理”的意义有限，因为社会福利函数忽略了人际间的效用比较，从而过度简化了民主社会选择。如果把个人欲求汇总成全社会欲求时，能够计入每个人对不同物品欲求强度的差异，那么，就可以避免阿罗及其他类似的结论。¶

较近时期，政治学家安东尼·麦甘（Anthony McGann 2006, 9）提出了另一项论点，说明社会福利函数过度简化了社会选择。他指出，按照定义，这些函数必须产生具有传递性的结果；这意味着，阿罗在要求社会福利函数作出社会选择时，实际对这个程序规定了五个、而非四个条件。传递性是这样一种性质：如果某个人偏好A而非B（或对二者无差别），又偏好B而非C（或对二者无差别），那么她就必须偏好A而非C（或对二者无差别）。非传递性意味着偏好会“循环”，例如偏好A胜于B，偏好B胜于C，又偏好C胜于A，因而没有单一选择。麦甘认为，阿罗不可能性定理对社会选择提出的传递性要求是不现实的，事实上也是不民主的要求。循环对个人而言也许荒谬，但对社会而言却完全合理：“社会理性本质上不同于个人理性。社会上合理的结果，应当平衡多种不同诉求，而不是使单一标准最大化”（McGann 2006, 122）。为满足平衡多种诉求这一社会需要，公民可以组成许多不同联盟，每个联盟争取实现一项诉求或一组诉求。在这种情况下，一个围绕若干群体的联盟而聚集起来、在某一议题上获胜的群体，后来可能被围绕另一议题形成的新联盟击败。这意味着，少数群体可能不会总是落败，因为它也许能够组成多数联盟，在自己关心的某些事务上获胜。这将有助于维持民主，因为少数群体会有动力通过寻找新联盟，继续坚持这种政府形式，而不是拿起武器企图推翻民主。此外，多数也会考虑少数的需要，因为多数联盟中的一部分，可能需要少数的合作，才能在未来就其他议题投票时组成联盟。这种不断形成和重组不同联盟的过程，也促进了议题审议；它有助于公民和代表发展观点，也有助于形成供他们投票的政治选项清单。因此，社会选择中的非传递性，使公共物品能够更有效地与私人物品区分开，也能更清楚地同争夺相同资源的私人物品及其他公共物品加以比较。非传递性远非民主政府的问题，它使民主成为可能，并帮助民主运作。¶

区分公共物品与私人物品，以及反过来作此区分，确实是一个问题。有时，公民可能极难做到这一点；在广泛认识形成之前，可能发生大量争论——人们才意识到，过去普遍被视为某种私人物品或一组私人物品的事物，实际上包含重要的公共物品。奴隶制就是一个鲜明的例子。在英国和美国，这一议题在近两个世纪里造成了大量混乱、争论与冲突，人们才逐渐普遍认识到，奴隶与其他公民一样，都应享有相同自由。实际上，历经许多代人，公民才慢慢认识到，这些自由是如此重要的公共物品，以至于必须彻底消除与之竞争的私人物品——奴隶所有权。在民主社会，人类平等作为一种公共物品的观念，如今已广泛延伸至种族、性取向、性别、宗教，以及个人财富的较大差异等领域，但仍未完全实现。一般说来，提供平等这一公共物品，就需要限制能够歧视他人这一私人物品。¶

如果民主国家有关某项公共物品的舆论发展到相当程度，公民或其代表可能需要通过投票来决定这一议题，或者进行公民投票，或者由代表在立法机关中表决。任何此类投票都需要一份选项清单，列出涉及争议物品的最重要选择。著名政治学家埃尔默·沙茨施奈德（Elmer Schattschneider1960）强调，政治首先是冲突，而非选择；斗争的一个核心目标，是界定可供选择的方案，因为谁在这方面成功，谁就占有优势。政治学家阿尔伯特·威尔（Albert Weale 1992）认识到这一点，因此拒绝使用社会福利函数，并强调，必须通过公共辩论与审议，使斗争文明化为观念的竞争，最终以投票收束。这一观点与麦甘的论证相一致：社会福利函数不适用于对公共物品的社会选择，因为它们产生的社会福利排序，按照定义具有传递性。按照威尔的表述，有效的社会选择不应被视为：¶

一种偏好汇总过程，即从一组个人排序映射到社会排序，而应被视为一种对话过程；参与者相互交换理由，并把这一过程看作共同寻求共识……［这个程序运作时，面对的］不是有待合并的固定偏好，而是在讨论过程中，随着相互竞争的理由被提出而发生改变或修正的偏好……除有效率地合并偏好之外，我们还期待政治制度满足其他价值，例如程序公正、没有腐败，以及尚可接受的解决问题能力。（Weale 1992, 215, 227）

那么，看来很清楚，阿罗所用的数学程序这类方法，“应当帮助设计用来选举政治人物的投票制度，而不是帮助选择政策”（Stretton and Orchard 1994, 61）。麦甘（McGann 2006）认为，席位分配规则（选举政治人物的投票制度）应实行比例代表制，而社会决策规则（选择政策的规则）应采用简单多数表决。人们认为，这两种方法在三个方面都是必要的：公民平等、经审议的政策选择，以及少数保护。麦甘明确指出，理想情况下，简单多数表决应排除一切会在某种程度上造成超多数主义的机制，例如联邦制、两院制、总统制、司法审查、公民投票、冗长辩论阻挠议事，以及要求超多数才能通过动议的表决规则。¶

牢记社会选择的这些要求，我们现在考察自由民主国家五项基本特征的后果，看它们究竟抑制还是促进对公共物品的有效社会选择。这些特征为所有代议民主国家共有，具体如下：（1）定期举行选举；（2）这些选举的频率较高（以人的一生为时间尺度）；（3）现任者有资格争取连任；（4）普选权；（5）选票平等。在自由民主国家，这些选举结构要素的运作，建立在公民在根本上自由而平等的认识之中。这包括法律面前人人平等、保护少数、私有财产权与隐私权，以及言论、集会、媒体和独立政党的组建与运作自由。¶

本章接下来的三节（§2.2、§2.3和§2.4）将论证，这五项选举结构要素倾向于造成自由民主政府的功能失调，以混乱、冲突与无知削弱政府。混乱的产生，是因为这五项要素的前三项（选举、选举频率，以及现任者的参选资格），使人无法确定政府究竟由政治人物还是由公民指挥。这意味着，双方都没有明确无疑的激励，去充分承担选择公共物品的责任；这里将这一效应称为“含混授权”。相同的三项选举结构要素，也造成了严重冲突，表现为政治人物为了争取选票而展开的普遍存在、有时异常激烈的竞争；这种竞争进一步使公共物品供给陷于瘫痪，因为它让政治人物分心，无法专注于这一任务。五项选举结构要素中的最后两项（普选权与平等选票），迫使政治人物在一定程度的无知之下作出社会选择，因为他们常常必须顺从选民群体，将其中见多识广的意见与狭隘而缺乏知识的意见折中。对自由民主政府基本结构所引发的功能失调的这一分析， 或许看起来并没有提出什么新东西，因为它回顾的是人们熟知的“选举周期”或“选举竞争动态”问题。不过，它聚焦于这一周期的三种效应——混乱、冲突和妥协——并且特别强调混乱，这或许是一项重要创新。¶

2.2 含混授权

这里提出，民主国家对于由谁选择公共物品存在严重混乱，因为其委托权力与责任的制度含混不清。对任何群体而言，这种含混都是一个根本问题，因为不确定由谁受托选择群体的公共物品，会使其中许多物品遭到忽视，而另外一些公共物品则可能供给过多。¶

人们也许认为，民主国家十分重视委托选择公共物品的权力与责任，因为它们举行选举，由人民把领导权委托给代表与总统，再由后者任命总理、部长和机构负责人，进一步委托领导权。机构负责人再向下属授权，如此层层递进。然而，这些授权链条中的第一个环节却是含混的。选民选举政治人物时，往往假定当选者会为他们提供领导，但事实并不完全如此，因为选民自身通过选择追随这些政治人物，就提供了很大一部分领导。诺贝尔经济学奖得主乔治·阿克洛夫（George Akerlof；Haslam et al. 2011, xiv）在《领导力新心理学》（The New Psychology of Leadership）的前言中这样描述这一效应：¶

领导力或许是历史上被书写得最多的主题之一……但是……以往著作遗漏了某种东西……领导力……只有一部分涉及个人性格特征（基础心理学的研究方法……）。领导力也只有一部分涉及设定正确的激励（基础经济学的研究方法……）……它不仅关乎领袖说了什么、做了什么；它关乎在追随者愿意把自己认作一个“我们”的背景下，领袖所说所做的事；追随者正是据此接受或拒绝领袖想让他们做的事。

追随者把自己集体认作一个“我们”，这就是他们的社会认同；他们认为什么构成这种认同，比领袖更根本地指引着他们。因此，只要选举投票鼓励人民相信，他们正在为自己的群体委托领导权，那么他们在很大程度上就想错了。人民投票之后，本质上仍然掌握着控制权，因为他们的社会认同不仅决定了选出何种类型的领袖，也决定了他们是否“接受或拒绝领袖想让他们做的事”。他们对接受或拒绝的最终表达，通常会在下一次选举时作出；在此之前，仅仅是这种表达将会发生的前景，就已在很大程度上控制着领袖，不论他们是立法机关议员、总理还是总统。¶

当然，领袖可能试图通过解释追随者的社会认同来扩大自己的影响，但最终说了算的还是追随者，他们可以接受或拒绝这种解释。因此，领导由领袖和追随者双方共同产生。对领袖而言，领导意味着让人们“想要去做事……［它］涉及塑造信念、欲望和优先次序。它在于取得影响，而非确保服从。因此，领导需要与管理、决策和权威等事物区分开来”（Haslam et al. 2011, xix，着重见原文）。对追随者而言，他们只接受体现了本群体社会认同的群体成员担任领袖。这种对群体的典型代表性：¶

赋予领袖权威，使其能够解释社会认同的性质，以及它在具体情境中的应用。一个体现了群体立场的人，应当能够告诉我们，身为群体成员意味着什么——但这也有一定限度。这意味着，即使最具典型代表性的领袖，也不能违背清晰、共同认可且长期存在的群体规范，否则，其典型代表性就会受到质疑，其领导地位就会衰退。领袖可以走在群体前面，却绝不能走得太远，以至于独自置身群体之外。（Haslam et al. 2011, 106）

在这个意义上，确保服从的是追随者，而非领袖。但是，当追随者通过选举选择领袖时，如果选举相对于人的一生而言十分频繁，而且允许现任者再次当选，就会产生两种混乱。一种混乱涉及：公民究竟有没有、或者在多大程度上，把责任与权力委托给当选者；另一种混乱涉及其具体领域，即公民委托了何种范围或类型的责任与权力。第一种关于委托多少的混乱之所以产生，是因为选民往往假定，选出某个人，就是选出了一个会为本群体承担选择公共物品之责任与权力的领袖。然而，如我们所见，领袖无法独自提供领导；领导是“一个社会群体内部，领袖与追随者之间的关系”（Haslam et al. 2011, 45, 73，着重见原文）。因此，委托（选举）所做的，只不过是通过确认谁领导、谁选择追随，来建立这种关系。随后，领导的性质才在领袖与追随者的相互交往中形成。然而，如果追随者没有认识到，自己在领导中的作用至关重要，或者无力为此做些什么，那么他们就无法为这种关系作出贡献，而这种关系很可能会功能失调。¶

选举向公民表明，他们的选票把责任与权力委托给当选者；但下一次选举的前景，又向当选政治人物表明，公民实际上保留了这些责任与权力中的大部分或全部。公民并没有清楚且迫切地意识到这一点，而且无论如何，个人都缺乏为此有所作为的激励与工具，因此，他们无法有效地参与领导。¶

授权含混造成的第二种混乱——不清楚究竟打算委托何种类型的责任与权力——也很重要，因为要让领导关系在选择并落实公共物品最优供给方面良好运作，双方（公民，即“委托人”，以及他们的“代理人”，即当选政治人物）就必须知道（或受到激励而像知道一样行动），自己应专门负责选择哪一类公共物品。这有助于双方实现有效分工：一方不重复另一方的选择，双方覆盖所有必要选择，并按正确次序作出选择，例如使各方的选择支持对方，或至少不妨碍对方。¶

如上所述，选举看似完成的事情是：公民以为自己委托了大量责任与权力，实际上委托的却少得多，因为他们的态度与价值观对公共政策有着广泛影响。如下面§2.2.2所讨论，这种影响作用于各种政策，无论是短期政策（本书称为“操作性”政策，大致覆盖未来数月或数年，例如§6.5.2.3所讨论的年度预算）、中期政策（“战术性”政策，可能涵盖未来三至二十年），还是长期政策（“战略性”政策，处理战术性政策之外的未来）。这些政策类别不仅在时间跨度上不同，在空间（地理）与其他议题的影响范围上，往往也具有类似差异：战略性政策通常影响广阔地区及许多其他议题，而操作性政策通常是地方性的，仅影响少数其他议题。公民对战术性、尤其战略性政策的影响，常常造成重大问题，因为尽管他们可能有效思考自己当前需要的公共物品，却远不大可能认真考虑自己与后代长期需要的公共物品。这些需要不仅因为处于未来而不那么明显，选择它们也往往更加困难，尤其因为提供它们可能限制当前的操作性和战术性政策，并带来即时成本，却没有迅速见效的收益。¶

当前的战略性政策不仅影响当前的操作性与战术性政策，它在未来产生的结果，也可能限制那个未来时点操作性、战术性和战略性政策的选择空间。因此，战略性政策制定不仅着眼长期，而且构成许多其他政策的基础。战略性政策一个可能极其重要的方面，是它能够促成范式转变，推翻普遍存在的传统假设。后文会列举似乎需要范式转变的议题，例如人口规模（§4.2.1）、全球变暖（§4.2.2）、失业（§4.2.3）和过度增长（第5章）的问题。战略性政策的另一个方面，是它涵盖国家宪法与惯例问题，例如决定政府制度的那些规则，包括政府应采取代议形式还是直接形式，以及如果采取代议形式，应如何选出代表。¶

虽然公民通常没有时间、兴趣、知识和设施，去进行大量长期的根本性思考，但他们却在不知不觉中产生了许多这样的战略性“政策”，因为他们对短期私人物品与公共物品的持续要求，限制了更长期的选择。结果便是重大的政策失灵，例如本章稍后，以及第3章（§3.2）、第4章和第5章所讨论的那些例子。与这一观点一致，环境科学家詹姆斯·古斯塔夫·斯佩思（James Gustave Speth 2012, 87–88）把“战略缺失症”确定为民主政府的主要失灵。因此，如果民主国家要持续实现私人物品与公共物品的最优供给，就必须明确分工：公民与他们选出的人，都必须知道，谁来选择短期至中期的公共物品，谁来选择长期的公共物品。¶

慈善家尼古拉斯·贝格鲁恩（Nicolas Berggruen）与报业企业家内森·加德尔斯（Nathan Gardels 2013, 124–5）在《21世纪的智慧治理》（Intelligent Governance for the 21st Century）一书中，提醒人们关注民主分工问题，将其称为“治理的尺度配置”和“决策分工”。他们承认，有必要在空间与时间两个维度上划分决策，并赞同“辅助性”原则：只有较低层级无法履行的职责，才由较高层级承担。在空间上，辅助性意味着地方问题最好仅由受其影响的社区管理，而区域、国家和全球性问题，则必须由在这些尺度上负有责任并具备专长的人处理。这种空间分工往往与必要的时间分工相吻合，因此，那些可能在遥远未来发生的影响，必须主要由在较大空间尺度上制定政策的人预先考虑并纳入决策。然而，在民主国家，这些政治代理人必须与公民合作，确保长期且空间范围广阔的政策得到民众支持。由于政府现在所做的事，常常决定它以后能够做什么，因此可以说，时间维度的政策比空间维度的政策更为根本。所以，在下文有关含混授权与决策分工的讨论中，战略性政策将是一个核心关切。¶

含混授权的第一种效应，是不清楚究竟有没有、或在多大程度上委托责任与权力；这一问题早已体现在关于政治代表究竟是、或应该是受命代表还是受托人的争论中。政治“受托人”获赋自主权，可以审议什么构成共同利益，并选择是否以及如何提供它。“受命代表”没有获得自主权，他们必须反映其选民的意愿。在这两种角色之间作选择的著名例子，是爱尔兰政治家、自由保守主义者埃德蒙·伯克（Edmund Burke 1774）向布里斯托尔选民发表的演说，他在其中主张受托人角色。“议会……是一个国家的审议大会，只有一个利益，即全体的利益……你们的确选出了一个议员；但选出之后，他就不是布里斯托尔的议员，而是议会的议员”（着重见原文）。毫不意外，伯克输掉了下一次选举。¶

著名政治理论家艾丽斯·马里昂·扬认为，代表必须结合受命代表与受托人两种角色，而这需要公民与代表之间持续、有效的沟通。¶

代表的责任不只是表达一项委托，而是参与同其他代表的讨论与辩论，倾听他们的问题、诉求、故事与论证，并与他们一道努力达成明智而公正的决定……代表的责任，不只是告诉公民，她如何履行了他们授权的委托，或如何服务于他们的利益；同样重要的，是说服他们相信她的判断正确……不过，强有力的沟通民主，也需要某些过程与程序，使选民能够在［通过连任选举］重新授权之外，要求代表作出交代。（Young 2000, 131–32）

扬建议，良好的代表应兼具受命代表与受托人角色；这与社会心理学家亚历山大·哈斯拉姆（Alexander Haslam）、斯蒂芬·赖歇尔（Stephen Reicher）和迈克尔·普拉托（Michael Platow 2011）的观点相符：有效的领导需要追随者与领袖共同工作，由追随者替领袖（作为受命代表）作选择，也由领袖（作为受托人）替追随者作选择。如果无法实现这种“强有力的沟通民主”，公民及其政治代理人就可能无法识别并重视重要的公共物品。下面，我们将更仔细地考察授权含混对这种沟通造成的障碍。¶

2.2.1 沟通民主的障碍

如§2.1所述，自由民主政府的工作，基本上是识别那些已经重要或可能变得重要的公共物品，并就其作出良好的社会选择。除了作出选择，政府还必须执行这些选择。民主政府中社会选择的部分，由民选代表而非公民来承担，因为公民没有资源来做这件事，而且忙于自己的职业，无暇顾及。正如扬所指出，公民与代表之间强有力的沟通，有助于代表识别并选择那些公民若能充分考虑就会想要的公共物品。然而，含混授权妨碍了这种沟通，因为它使代表处于这样一种位置：他们的首要激励不是关注社会选择，而是当选或连任。如上所述，授权之所以含混，是因为它通过频繁举行的选举来完成，而且允许现任者争取连任。选举相对于人的一生而言相当频繁，是造成含混的重要原因，因为现任者在一个任期最后几年的表现，很可能越来越受其对即将到来的选举中舆论状态的预期所影响。任期越短，这种影响所覆盖的任期比例就越大。但如果任职仅限一届，而且代表的任期是二十至三十年，而非二至六年，那么，他们作为受托人的责任，以及充分关注政府社会选择任务的自由，就会很明确。当然，这实际上会消除他们对选民的问责；但如下文§2.2.5所讨论，现行选举制度所提供的问责本来就有缺陷，所以，这个问题并不完全像表面看起来那么严重。¶

此处，简要描绘一下代议过程，或许有助于说明含混授权如何阻断沟通民主。只要选民认为他们选举的是受托人，他们就把执行政府社会选择任务的责任与权力转移给政治人物。在这种模式下，选民可能不大思考这些选择，因为他们把它们留给了代表。如果代表相应地作为受托人行动，认真思考议题，他们就可能形成比大多数选民更明智的观点，而后者将无法理解代表的言论与行动。选民的这种不理解，往往会使他们敌视受托人，使受托人在下一次选举中失去选票。因此，代表会把受托人职责置于较低优先次序，而更重视作为选民的受命代表这一任务。作为受命代表，他们关心的是展示自己正在落实选民的意愿，却不愿指出，这意味着他们这些代表并未全力专注于社会选择。代表意识到自己实际上确实在处理一部分社会选择，因为这本来就是公民希望他们作为受命代表完成的部分工作；这一认识又会助长这种不坦诚。除了代表这种带有欺骗性的因素，他们也不愿要求公民更认真地思考公共政策，因为人民已在很大程度上将这项任务交给他们，让他们作为受托人处理。换一种方式描述这种欺骗性行为就是：公民选举代表来提供领导，但因为公民期望领导由代表提供，便忽视了自己在这种关系中的角色（如上文§2.2所讨论），使这种关系功能失调。然而，为了获得连任，代表必须假装他们的领导运转得非常好，并在提供公共物品方面成效卓著。¶

人们也许期望，含混授权造成的公共政策缺陷，会由公务员的专业知识与职业行为加以纠正。但官僚的行动自由有限。当高层官僚由政治人物任命时，官僚机构只会提出政治人物可以落实的建议，以增进（或至少不危及）其连任前景。公共选择经济学家布赖恩·卡普兰这样描述这种情况：¶

在复杂的现代政治体制中，领袖只能作出少数重大决定。其余的必须交给下属。高层下属面临同样的困境，于是把具体决定沿着官僚食物链进一步向下推。这助长了一种感觉：民选领袖并未掌权。据说，真正的权力掌握在“面目模糊的官僚机构”手中。

委托—代理关系的经济学与这种倒置看法相抵触。当委托人把一项任务交给下属时，他默示的指令是：“做我自己如果有时间就会做的事”，而不是“随你的便”。前者并不必然演变为后者。常识告诉委托人，应偶尔审核下属，看看他们在多大程度上模拟了他本人会作出的决定。

无论是一个委托人和一个代理人，还是一个委托人处在高高的官僚金字塔顶端，差别都不大。顶端的偏好会向下渗透到基层……

从深层意义上说，一个组织的领袖应当对组织所做的一切负责……曾经作为政治机器中一枚齿轮的人，常常传达不同的印象，但他们的异议相当肤浅。你对一项受委托决定的表面形式有些许自由裁量，几乎不能证明，是你——而不是你名义上的上级——控制了它的实质。（2008, 172–73，着重见原文）

因此，官僚无力影响政策中某些极为重要的领域，由授权含混产生的重大政策缺陷，很可能得不到纠正。¶

含混授权不仅使民主公共政策在某种程度上无能，也使许多政治人物不够坦诚，甚至直接欺骗，因此，选举政治引起选民的不信任。换言之，授权含混似乎造成了政治学家保罗·怀特利（Paul Whiteley 2004, 7）所谓的“信任悖论”。按照他的描述，这违背了古希腊的“选举原则”：对于能够罢免的代表，公民会比对无法罢免的代表更加信任。根据这一原则，公民应当更信任民选的人物及其运作的机构，而不是那些不以选举为基础的人物和机构。然而，英国的调查显示，事实恰恰相反：公众对政治人物的信任很低，对政府和下议院只有中等程度的信任，相比之下，对法院和公务员体系的信任则很高（Whiteley 2004, 7）。瑞典的调查也呈现相同结果：领导人经由选举产生的机构，例如政党、工会、欧洲议会、瑞典议会和市议会，所获得的信任，低于那些领导人不由公民选举的机构，例如公共卫生保健体系、大学、法院、警察、中央银行和王室（Rothstein 2011, 84）。然而，如果认识到，通过相当频繁的选举进行授权，本来就带有一定含混性，那么根本不存在什么信任“悖论”，因为这种含混本来就会使授权者怀疑受权者。¶

含混授权的效应，可以概括为通过领导失灵来束缚民主政府：领袖与追随者无法有效互动， 因为追随者忽视了自己必须对领导作出的关键贡献，而领袖又有动机假装领导运转良好。要纠正这一点，追随者必须有所贡献：首先审议自己对公共物品的选择，然后以这些深思熟虑的选择影响代表。前一节对操作性／战术性／战略性政策的讨论，以及本节卡普兰关于委托的观点都表明，公民的必要角色——尤其考虑到他们用于此事的时间有限——是聚焦战略性政策。如果能把这种参与制度化，就应能使公民非常明显地处在指挥其民主的角色上，从而迫使他们认真履行这一职责。¶

描述公民政治影响力的惯常术语，是“民众控制”“民众统治”和“人民主权”；但这里将使用“指挥”和“指挥权”，以表明公民必须决定战略性或根本性的政策。如下面§2.2.3和§2.2.4所讨论，公民的确提供了很大一部分这种指引，但由于他们对此的意识十分有限，所作指引便缺乏思考。指挥不同于领导，因为如上所述，领导是领袖与追随者之间的关系，并不包括管理、决策和权威。这些其他职能属于指挥者；而既然民主是“人民治理”，就必须由人民指挥政府。一个民主国家有成千上万、甚至数百万这样的指挥者，显然需要促进者来协调其工作。这些促进者可以是民选政治人物，但如果人民把他们看作领袖而非促进者，就会追随而非指挥。因此，一个民主国家要求人民克制自己对领袖的需要，才能清楚地把自己视为国家的指挥者。用对“指挥”的强调取代对“领导”的关注，或许有助于拨开传播理论家约翰·加斯蒂尔（John Gastil 1994）所指出的迷雾；他写道，“概念含混和操作上的不一致，笼罩着过去四十年来民主式与专制式领导研究的发现”。政治学家马里扬·布雷佐夫塞克（Marjan Brezovsek 2009, 641）这样描述这团迷雾：¶

尽管当代有关一般领导力的文献如潮水般涌现，民主领导这一具体问题却很少出现。我们认为，这种奇怪的沉默，实际上反映了领导在民主中所处的含混地位：它对民主政府至关重要，却又无法在以人民主权概念为基础的理论中找到稳固的正当性依据。现有民主领导研究的不足，恰在于它不愿考虑这样一种可能性：领导与人民主权之间的张力无法化解。我们主张，这不是一个有待克服的政治问题，而是理解民主领袖独特权威及其长期面临挑战的、在理论上极有价值的出发点……

布雷佐夫塞克发表上述观点几年后，政治学家约翰·凯恩（John Kane）与黑格·帕塔潘（Haig Patapan 2012, 170）也注意到有关民主领导“这种奇怪的沉默”，并得出同样结论：这“不是一个有待克服的政治问题”。用他们的话说：¶

领导绝对必要，却又始终与人民主权这一民主原则存在张力……民主国家迫使领袖不断处理领导正当性问题，在享受领导益处的同时，也不断重申人民主权。

因此，这里建议，民主国家应让人民充当一个选择战略性公共政策的董事会，以此“不断重申人民主权”。如果人民完全意识到自己正在履行这一角色，他们就可能把主权转化为明智的指挥权；随着时间推移，这种指挥会发展为对所有公共政策的广泛管理，从战略性政策，到战术性政策，再到操作性政策。¶

总结这段对含混授权的导论，我们可以先认识到，民主领导是一种关系；在这种关系中，从根本上作出社会选择的是追随者。是他们在指挥政府。如果这些追随者没有清楚地认识到这一点，因此没有像指挥者那样思考和行动，那么一些——或者许多——公共物品就会受到忽视。由于民主国家不清楚究竟由谁指挥，是一个关键问题，下面将按六个步骤更详细地考察含混授权。¶

• 尽管政治人物通常被视为政策制定者，研究却表明，在自由民主国家，公民才是政策的基本指挥者。
• 研究也表明，公民普遍不了解许多涉及公共物品的议题。这里认为，原因之一是含混授权使公民没有意识到自己的指挥者角色，从而觉得可以自由地专注于私人物品，而忽略重要的公共物品。我们将提出造成这一偏向的六种具体动因。
• 公民对自身指挥权缺乏意识，使他们能够通过把别人看作指挥者，进一步强化这种无意识。我们将提出造成这种认知的五种动因。
• 授权的含混损害了民主问责与正当性。
• 超多数主义是政治中含混授权的一种形式，尽管它不如我们在这里考察的类型那样根本。
• 我们将描述一种反对将含混授权视为重大问题的意见，并评估其误导性。

2.2.2 作为指挥者的公民

虽然选举授权的含混，意味着公民与政治人物都没有认识到自己明确负有指挥政府政策的责任，但许多美国民主的观察者实际上得出结论：公民就是指挥者。正如政治学家詹姆斯·德鲁克曼（James Druckman 2006, 405）所说，民主的一个“界定性特征，是政府回应公民的偏好”。研究政治传播的迈克尔·泽诺斯（Michael Xenos 2005, 164）指出，政治人物“和候选人对公众情绪异常敏感……［因为那些］政治知识不足而冷漠的［公民］……仍然偶尔会通过选举中的奖惩，积极约束代表”。社会学家保罗·伯斯坦（Paul Burstein 2003, 29）说，“舆论在大多数时候都会影响政策，而且往往影响强烈。回应性似乎随着议题显著性的提高而增强；即使面对利益组织、政党以及政治和经济精英的活动，舆论仍然重要。”德鲁克曼（2006, 406, 408）指出：¶

总统会在公众已经支持其立场时为政策发出呼吁……尤其是在国内议题上……关键结论是，舆论影响政策方向……总统公开发声，并不是在操纵公众偏好；相反，他突出某些议题，使它们引人关注，结果舆论随后便会对这些议题产生影响（因为国会在这些议题上追随舆论）。

政治学家詹姆斯·斯廷森（James Stimson）在《同意的潮汐：舆论如何塑造美国政治》（Tides of Consent: How Public Opinion Shapes American Politics）中分析了公民的政治影响力。政治学家马克·D.布鲁尔（Mark D. Brewer 2005, 632）概括了他的判断：¶

本书的核心结论是，舆论，确切地说是舆论变化，是美国政治中最重要的因素。政治冲突与策略在相当大程度上由其形态与轮廓所决定。政治精英（至少精明的政治精英）关注它，并对其作出回应。政策形成依赖于它，政策产出最终也反映它。简言之，斯廷森认为，舆论推动美国政治，而政治变化是舆论转变的结果。

对斯廷森而言，并非所有舆论变化都相同。有时，舆论变化迅速且反应敏捷，例如全国危机发生后总统支持率立即飙升，或选举期间总统候选人竞赛式民调的波动。另一些变化则慢得几乎像冰川或潮汐（所以书名中使用“潮汐”），每次变动幅度如此微小，以至于发生时几乎总被忽视。还有一些情形，舆论变化介于这两种类型之间。每一种类型在这里都很重要。

法学家伊利亚·索明（Ilya Somin 2000, 147, 153）指出，虽然一些研究者发现，政策追随舆论的程度远没有其他人报告的那么亦步亦趋，但“他们自己所依据的个案研究表明，舆论对政策制定者的制约，比他们声称的更强”。他得出结论：“无视中间派公众意见，会给政治人物带来严重风险……［从而产生］一种危险：紧紧追随缺乏信息的舆论，可能导致灾难性的、内部矛盾的政策。”政治学家德里克·博克（Derek Bok 2001, 359）强调，美国政治人物对选民意见高度敏感，政府涉及“对公众需求的细致测量”。¶

有些违反直觉的是，政治学家格雷厄姆·史密斯（Graham Smith 2009, 17, 18，着重见原文）的以下叙述，似乎也提供了人民掌握指挥权的证据。¶

咨询活动中的证据表明，公民对自己影响决策过程的能力所表达的深刻怀疑，往往是有道理的……珍妮特·纽曼（Janet Newman）及其同事认为，常常存在一种倾向，意在“使公众能够在官僚机构设定的规范内运作……一种可能把普通公众吸纳进官方机构的过程”……虽然公共政策可能赞美参与的益处（甚至可能将其规定为法定要求），但证据表明，组织与专业人员对参与的抵制，常常阻碍成功的公众介入……机构官员中持有公民参与不适合战略层面决策这一信念的，并不少见。

如果人民的指挥在很大程度上正无意识地通过选举过程发挥作用，正如含混授权所预示的那样（见下文§2.2.4），那么，当公共机构就具体项目或政策领域征求公民意见时，这些机构就会受到广大公众总体指挥的制约，而忽略咨询中与之相悖的建议。这是因为，这类意见缺乏政治权力：它来自广大公众的一小部分；以及／或者，咨询的主题是相对具体的政策，必须服从由广大公众的指挥权所控制的更广泛政策。机构官员与政治人物喜欢视为自己战略性或根本性政策的东西，实际上可能只是战术性或操作性政策，因为许多真正具有战略性的政策，对他们而言也许是看不见的：它们已由大多数公民普遍持有的态度、价值观和假设预先决定。政治人物若想当选，就必须接受这些思维定势，或者无意识地接受，或者自觉赞同，或者以马基雅维利式的顺从，遵守这样一条政治游戏规则：选民不会允许自己的主要思维定势被推翻。¶

因此，这里得出的结论是，民主国家的公共政策，基本上由公民指挥。当然，这正是选举及其频繁举行所要实现的目的。政治人物通常通过作出决定——常被包装为领导——来追随这种指挥，并小心避免与大多数公众的价值观及坚定意见相冲突。福山（Fukuyama 2014, 519）对此作了一个军事类比：“拥有自主权的排长……并不参与宏大战略的制定；那是将军的适当职能。在民主国家，人民最终就是将军。”政治学家布鲁斯·布埃诺·德·梅斯基塔（Bruce Bueno de Mesquita）和阿拉斯泰尔·史密斯（Alastair Smith 2012, 281）也赞同：“民主领袖倾听选民，因为唯有如此，他们及其政党才能保住职位。”¶

2.2.3 无知的指挥者

公民不愿彼此讨论和审议政策的现象，已有充分记录（Hibbing and Theiss-Morse 2002）；而这种不情愿，却反常地强化了公民的指挥权。由于大多数公民对公共政策关注有限，政治人物很难通过发展或改变公民政治观点的尝试来发挥领导作用。人民因而牢牢掌权，因为如我们所见，政治人物会回应他们的意见。政治学家斯蒂芬·贝内特（Stephen Bennett 2006, 120）用强烈措辞描述了这种对政策普遍缺乏兴趣的现象：“广大公众的政治信息水平低下，已经一再被观察到。”《批判评论》（Critical Review）主编杰弗里·弗里德曼（Jeffrey Friedman，引自Bennett 2006, 120）将其形容为“任何社会科学所产生的最可靠发现之一——可能就是最可靠的发现”。1964年，政治学家菲利普·E.康弗斯（Philip E. Converse）在论文《大众公众中信念体系的性质》（“The Nature of Belief Systems in Mass Publics”）中，首次尝试用统计方法描述公民就国家事务提出合理建议的能力。贝内特（2006, 105）指出，这项研究“以压倒性证据证实了……民主怀疑者最深的忧虑”。索明（2006, 255）指出，这些观察仍然有效：“康弗斯的开创性研究问世40多年后，政治无知仍然一如既往地普遍。”许多其他学者也持同样看法（例如Hardin 2006；Kinder 2006；Zaller 1992）。调查显示，大约80%的人口在这方面极为无知。弗里德曼这样评估康弗斯及其密歇根大学同事的研究在当下的意义：¶

密歇根学派的工作所激发的后续研究，已经充分印证了其“黯淡”的发现。不论问题是政府做什么、宪法授权它做什么、正在提出什么新政策，还是人们为这些政策提供了什么理由，大多数人都不知道如何准确回答……

这些学术研究大多证明，公众缺乏最基本的政治信息。因此，具有讽刺意味的是，没有什么比康弗斯的论文更鲜明地让舆论研究者意识到公众的无知，而这篇论文聚焦的，却是公众对一种相对深奥知识的无知：关于政治意识形态的知识……

我认为，最主要的规范性含义是，人民的意志缺乏信息到了如此令人遗憾的地步，以至于人们可能怀疑，把这种意志制定为法律是否恰当。（Friedman 2006, iv, v）

政治学家拉里·巴特尔斯（Larry Bartels 1996, 194）指出，“美国选民的政治无知，是当代政治中记录最为充分的特征之一，但其政治意义仍远不清楚”。选民的能力，不仅取决于他们掌握多少信息，也取决于他们如何使用已有信息。一些学者认为，两种过程中的一种或两种，都可能使一个由相当缺乏信息的公民组成的大众公众，表现得仿佛信息充分。一种过程是，对选民选择进行统计汇总时，如果缺乏信息造成的错误是随机的，那么无知选票就可能相互抵消，从而由知情选票决定议题。另一种过程是，缺乏信息的选民使用启发式方法（线索或信息捷径），作为省力工具来指导投票。有人认为，公民只需观察志同道合的公民或群体的意见，就能像自己充分知情时那样投票。经验研究（例如Lupia 1994；Bartels 1996）显示，在某些情况下，选民可以用启发式方法替代充分知情；而在另一些情况下，无论启发式方法，还是通过汇总选票来抵消无知，都无法弥补选民的无知。¶

正确的问题，不是启发式方法是否总会（或从不会）产生有能力的决策，因为我们知道，答案是否定的。正确的问题应是：在什么条件下，使用某些特定代理指标，对于有能力的投票而言是必要条件或充分条件。（Lupia 2006, 229）

当精英对某一议题理解不深时，启发式方法可能失效；原因可能是党派偏见、公共辩论和审议不足，或信息缺乏。偏见或辩论不足，可能意味着对信息的需求不足，因此需要开展更多研究来产生信息，然后再通过公共讨论来处理和传播信息。审议不足常常发生，是因为理解某个议题，必须考虑旨在解决它的行动取得初步结果之后，可能进一步出现的后果。这个问题将于后文§5.3对反馈的描述，以及§5.4对“超越第一阶段的思考”的讨论中加以探究。当政治人物充当精英或代理指标时，公民的无知可能迫使他们为了吸引选票，而采取党派态度、对议题只作有限理解。后文§4.2.1将举例说明，这一效应如何扭曲并限制了围绕澳大利亚未来理想人口规模问题的公共辩论。¶

舆论学者斯科特·奥尔索斯（Scott Althaus 2003）指出，虽然：¶

许多受访者可能使用启发式方法、在线加工和信息捷径，来形成他们在调查中表达的政治意见，但这些政治知识的替代品，并不一定帮助缺乏信息的人表达出与充分知情者类似的政策偏好。如果有帮助，各方面调查所得的意见，就应当与充分知情的意见非常接近（2003, 143）……尽管舆论研究者保证，公众政治知识水平低下、社会分布不均，对民主运作相对无害，但广大公众常常无法弥补自身注意力不足所造成的影响。（2003, 311）

如上所述，这种不够关注意味着，人们没有充分寻找并公开准确而关键的信息。政治学家多丽丝·格雷伯（Doris Graber 2006, 176）对此表达了担忧：¶

不论大众层面还是精英层面，决策质量都受到决策者可获得信息的严重制约。当信息不完整或错误时，广大公众甚至精英，都可能很难发现不准确之处并查明真相……［例如，］伊拉克大规模杀伤性武器的问题。

第4章和第5章将讨论四个当前存在且持续不退、精英和公民都难以充分掌握信息的议题：全球变暖、失业、人口过剩，以及与之密切相关的综合征——“稀缺乘数”，即目光短浅地试图避免稀缺，反而使稀缺恶化。为给那些讨论作准备，也为加深我们对公民无知的理解，下面将提出促成这种无知的六种激励。它们全都促使人们忽视公共物品而偏好私人物品，其结果是公共物品遭到忽视、供给不足（尤其因为这两类物品彼此争夺资源，见§2.1）。这六种动因中的前三种随时间相当稳定，但其余三种往往通过正反馈而增长。公民更有动力考虑并选择私人物品，而非公共物品；这一偏向，不仅可能使人们选择无足轻重的私人物品而放弃重要的公共物品，也可能使公民失去练习理解和评价公共物品的机会。¶

稍后在§4.1，我们将描述许多公共物品议题所具有的几种特征——这些特征使公民难以识别和评价相关物品——以进一步理解人们对公共物品的无知。随后，§8.1将提出，选择公共物品时的这些认知障碍，或许能够部分解释保守派与自由派政策偏好的差异。¶

2.2.3.1 公民对公共物品无知的相对稳定动因

选择私人物品相对容易、迫切而有效。 在民主国家，选择一项私人物品，远比选择一项公共物品容易，因为后者需要社会选择或集体选择，前者却只需要一个人或实体作决定，也就是个人选择。公共物品的非排他性，要求民主共同体的成员讨论每一个涉及这些物品的议题，努力弄清其中有哪些私人物品与公共物品相互竞争，然后决定自己希望在这些物品之间作何取舍，最后以某种方式汇总各自偏好。相较之下，对私人物品的个人选择，不过是一个人或实体决定自己制造它、取得它， 购买它，或者放弃它。市场使购买更为便利，因为其“看不见的手”自动促成供给并计算价格。市场也给人一种印象，仿佛私人物品有十分确定的价值——即其价格——但价格实际上记录的是交换能力，而非价值。相比之下，那些必须购买的公共物品，因为具有非排他性，并不直接向消费者标价，所以它们的价值显得模糊，甚至无关紧要。此外，许多公共物品由自然或社会免费提供给所有人，并无价格，因此，人们往往忽视其价值，甚至忽视其存在。人们迫切需要借助许多排他性物品照顾自身，例如食物、住所、衣物、娱乐、休闲设备与设施，以及医疗服务，这进一步增强了个人选择的吸引力。除了私人物品及其获取方式——个人选择——的这些诱惑之外，人们在个人选择中拥有决定权；而在社会选择中，他们知道自己没有决定性作用，不过是成千上万乃至数百万人中的一员，大家一起投票，选择或拒绝一项非排他性物品，或一组内容不确定的此类物品（Brennan and Lomasky 1989, 49–50）。因此，正如公共政策学者安东尼·唐斯（Anthony Downs 1957）所指出，选民对公共物品议题保持无知，是理性的。这种“理性无知”使许多公民作表达性投票：选择让自己感觉良好的政策，却不关心这些政策是否真的有效；他们投票时也会表现出“理性的非理性”，在没有任何支持证据的情况下，相信令人感觉良好的政策确实有效（Caplan 2008, 138–39）。¶

通过这些方式，个人选择私人物品的相对容易、迫切和有效，鼓励人们专注于选择私人物品，而非认真关注公共物品。这一倾向由私人物品的排他性所产生的激励促成。选举授权的含混又鼓励了它，因为这种含混使公民可以忽略认真考虑公共物品这一民主责任。¶

公民对搭便车者的恐惧。 政治学家凯文·史密斯（Kevin Smith 2006, 1015, 1013）指出，大量跨学科经验证据显示，人具有避免“被当傻子耍”的倾向……“使人们认为决策正当的，不只是他们从决策中获得了什么，还在于他们是否认为决策过程公平”（另见Hibbing and Alford 2004；Orbell et al. 2004）。“厌恶被占便宜”可能对公共物品供给产生强烈影响，因为公共物品的非排他性，使有些人认为，既然这使自己容易受到搭便车者侵占，私人物品就一定更好。根据这种观点，“以市场方式分配的资源比例越高——在这种方式下，得到东西就无法逃避付费，付了费也就得到相应东西——经济就可能越公正、越有效率”（Stretton and Orchard 1994, 55–56）。这种高估私人物品的动因，也受到含混授权的促进，因为它使公民能够忽略自己的责任：拒绝这类启发式捷径，并认真考虑公共物品需要。¶

公民对政府无能的恐惧。 公民观察到政府无能，可能因此认为市场更可靠；在这种情况下，他们可能专注于获取私人物品，而非公共物品。这种态度又会进一步侵蚀民主政府的能力，帮助它成为自我实现的预言。正如对冲基金经理乔治·索罗斯（George Soros 2010, 16）对美国所作的观察：“绝大多数民众深信，政府没有能力有效管理投资。同样，这一信念并非毫无根据：四分之一个世纪以来不断说政府不好，已经造成了糟糕的政府。”这里同样可以预料，选举授权的含混，诱发了公民这种不负责任、图省事的思维。¶

不论是美国人对政治笨拙的经验，使他们怀疑政府提供公共物品的能力，还是其他因素造成了这种怀疑，对政府无能的恐惧，以及由此产生的私人物品偏向，在美国都具有极为显著的影响（有关讨论，见§3.2）。经济记者罗伯特·库特纳（Robert Kuttner 2008, 75）把这种恐惧描述为美国政府面临的一股“暗流”：“监管仍被普遍视为贬义词。奥巴马……必须冲洗掉一种流行的意识形态，即认为大规模政府事业已经因现代市场而过时。”库特纳（2008, 75–76）指出了美国对这种意识形态的几种表达：“政府通常乖张或无能……减税是政府能够可靠兑现的少数好处之一……私人市场总比政府运作得更好……［而且］民主党人需要说得更像共和党人。”过去四十年里，三位总统强烈表达过这种思维。吉米·卡特（Jimmy Carter）在1978年国情咨文中宣称：“政府无法解决我们的问题，无法为我们设定目标，也无法界定我们的愿景。”1981年，罗纳德·里根（Ronald Reagan）在就职演说中说：“在当前这场危机中，政府不是我们问题的解决办法；政府就是问题。”1996年1月，比尔·克林顿（Bill Clinton）在国情咨文中表示：“我们知道，大政府并不掌握所有答案……大政府的时代结束了”（Kuttner 2008, 87–88）。¶

正如索罗斯所指出，不愿纠正金融市场，是美国公民拒绝政府解决方案的一个非常重要的表现。诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz 2009, 46）认为，“除非政府在监管金融机构方面发挥更强作用，否则对金融市场的信心不会恢复……就连放松监管的大祭司、前美联储主席艾伦·格林斯潘（Alan Greenspan），也承认自己走得太远。”阿马蒂亚·森（Amartya Sen 2009）提出了类似建议。2009年1月8日，在乔治·梅森大学，当选总统巴拉克·奥巴马（Barack Obama；FederalNewsService 2009）似乎意识到，必须对这股“暗流”作出明确反驳：“只有政府能够打破使我们经济陷于瘫痪的［种种］循环。”¶

2.2.3.2 公民对公共物品无知的相对动态动因

地位竞争造成的分心。 经济学家伊班·古德斯坦（Eban Goodstein 2005, 218–19）指出，“当相对消费变得重要时……人们往往高估私人消费增加的价值（考虑到这会向他人施加负外部性），而低估非竞争性公共物品的价值。”他所说的外部性，是“地位竞争”的成本；经济学家理查德·莱亚德（Richard Layard 2005, 7, 44）这样描述其中一部分：“我们的欲求不是固定给定的……我们在很大程度上受到赶上他人的愿望驱使。这导致一场地位竞赛，而它会自我挫败，因为如果我做得更好，就必定有人做得更差。”表现更好会引发反击，继而引发回应，再引发更多反击，如此反复。地位竞争不仅是一场零和游戏，还会在正反馈中无限持续。而且，由于其消费没有产生最终收益（即它试图确立的社会地位），参与这场游戏的人，收获的只有消费反复带来的成本（例如Frank 2005）。¶

地位竞争不仅体现为地位较量，也发生在人们试图购买那些相对于社会人口数量而言供给稀缺、并非人人都能获得的产品或服务时。例如，适合休闲居住的土地，以及政治和商业中的领导职位。当人们在住所、食物、安全与陪伴等基本需要上得到充分满足时，这种竞争就会变得强烈。他们这时有余力更加专注于将自己的私人物品与邻居相比较；于是，用古德斯坦的话说，“相对消费变得重要”。民主国家的公民不清楚谁应负责照顾公共物品，含混授权因而鼓励他们忽略地位竞争的公共成本。由于公民期待政治人物处理这些事，他们往往注意不到，自己正通过地位竞争毁坏这些物品。¶

适应造成的分心。 人们还会因为未能预见选择私人物品的另一种后果，而分心，无法重视并选择公共物品。这种后果是：他们对私人物品的满意程度，不仅取决于自己相对于邻居过得如何，也取决于自己相对于已经习惯拥有的东西过得如何（Layard 2005, 42, 48）。这称为适应或习惯化。它对某些事物作用强烈，对另一些事物却不是如此，例如友谊与性的快乐，以及不可预测的巨大噪声、丧偶、照护阿尔茨海默病患者所带来的痛苦。莱亚德（2005, 49）指出，“我们最容易习惯、也最容易视为理所当然的东西，是我们的物质财产。”因此，适应会不断提升我们对私人物品的欲望，而不是对公共物品的欲望。一个表现是，人们觉得自己需要的收入水平，通常不会比当前收入低多少。例如，从1952年到1987年，美国公民认为自己所需收入的增加额，相当于其实际收入增加额的70%（Layard 2005, 42–43）。调查结果提供了适应的另一项迹象：如果一个人的实际收入增加$1，那么过一段时间，他认为所需的收入就会增加至少$0.40（Layard 2005, 49）。〔译注：这里原文使用dollar与cents，未注明币种。〕与地位竞争一样，私人物品供给增加之后，适应往往会重新建立对它们的欲求，从而使私人物品欲求倾向于正反馈，并伴随对公共物品欲求的下降。含混授权鼓励这种反馈，因为不清楚谁指挥公共政策，使公民可以自由忽略自身适应对公共物品供给的影响。¶

广告造成的分心。 半个世纪前，不拘传统的经济学家约翰·肯尼思·加尔布雷思（John Kenneth Galbraith）指出，促销是忽视公共物品的另一个动因。他把它称为“社会平衡问题”，并将其描述为缺乏：¶

私人生产的物品与服务的供给，同国家所提供的物品与服务之间令人满意的关系……社会平衡问题无处不在，而且常常十分刺眼……这个国家最有才华的一些公民，搜遍公众心理的每个角落，看看能否培养对某种可销售产品的欲望。却没有类似过程为国家不可销售的服务效力。（Galbraith 1958, 198, 202–3）

当“社会平衡”比较的是购买私人物品，与购买那些靠税收资助的“国家不可销售的服务”——例如执法、国防，以及公共基础设施的建设和维护——时，它是一个直截了当的概念。然而，对免费公共物品而言，“社会平衡问题”就比较隐微：这些物品不直接与私人物品争夺购买力，但二者仍然竞争，因为两类物品需要相同的资源。这类资源中最大的一类是自然资本，其中很大一部分是公共物品。自然资本被定义为自然事物（或“非生产出来的”事物）的存量，它们是产生人们可以利用的自然资源与服务流的手段。这种流称为自然收入。自然资本的例子包括以下存量：土壤、生物多样性、森林、荒野、自然景观、太阳及其与地球的距离、稳定的气候、地理空间，以及空气、海洋、河流和湖泊。土壤、森林与河流这些存量，可以产出食物、木材与鱼类等产品流。当自然资本越来越多地被用于生产私人物品时，它就变得更加稀缺，其中公共的部分也因此可能被标上价格，从而转化为私人物品（例如Daly and Cobb 1989）。这种转化，以及由此造成的自然资本日益稀缺，也是社会平衡问题。¶

按照加尔布雷思的描述，这个问题在于：广告业把公民的注意力集中在私人物品上，迫使民主政府对公共物品供给不足。§4.2.3将给出一个例子，讨论社会在劳动与闲暇之间的选择——本应产生使闲暇可获得性达到最优这一公共物品——如何偏向过长的工作时间。广告业获准如此行事，至少部分原因在于，选举授权的含混使公民没有明确义务去识别和考虑公共物品。¶

与地位竞争和适应一样，广告往往通过正反馈，使对私人物品的欲求不断升级。广告增加销售，便为更多广告提供资金，进而进一步增加销售，如此循环。加尔布雷思（1958, 124）将这种反馈称为“依赖效应”：在这个循环中，“欲求越来越由满足它们的过程创造出来”。促销通过鼓励地位竞争和适应这两者发挥作用，因此，这三种机制组成一个反馈复合体：地位竞争与适应这两种正反馈，受到促销的推动，而促销又倾向于在另一个正反馈中推动自身。后文§5.3.1分析现代工业社会对经济增长的成瘾时，会提到这个复合体，并在图5.1（原书第211页）中用示意图表示。¶

这里描述的六种激励，都通过使私人物品显得更有吸引力，推动公民忽略公共物品。正如讨论每种激励时所指出，公民之所以容许自己受其左右，至少部分原因，是他们不清楚自己在民主政府中的角色。下面将更仔细地考察这种混乱。¶

2.2.4 无意识的指挥者

我们已经看到，通过频繁选举作出的授权具有含混性，使公民对自己作为政府政策指挥者的地位，部分地、甚至在很大程度上毫无意识。因此，公民觉得自己可以自由追求私人物品，很少意识到应当考虑约束这些欲望，以容许并要求生产或保护公共物品。政治人物受到这些私人欲求的压力，作出的社会选择往往表达的是私人物品欲求的汇总，而非对公共物品的欲求。随着时间推移，这会逐步毁坏那些需要与私人物品相同资源的公共物品，例如环境质量与商业性消耗自然资本之间、公平的外交政策与获取市场及商业资源之间、公民平等与为私人创新和生产率提供经济激励之间的冲突。如果要纠正这种对公共物品的侵蚀，就必须充分理解，公民为什么缺乏对自身民主指挥者角色的意识。上文已经以使公民对公共物品保持无知的激励形式，描述了六种原因。此外，以下五个因素具有类似效应，因为它们促使公民没有意识到自己指挥公共政策的民主责任。¶

亲自参与把权力交给权威人物。 公民缺乏对自身指挥者角色的意识，部分原因是：通过选举把这项权力与责任从公民委托给政治人物，是一个高度公开、正式的程序，许多或大多数公民都亲自参与。因此，他们形成了强烈印象，认为这一程序转移了自己的指挥权，直到下一次选举。于是，选择领袖与选择指挥者混为一谈。由民众直接选举总统的民主制度，很可能加剧人民无意识行使指挥权的这一原因，因为这些事件以戏剧性方式任命了最高权威人物。历史学家达娜·纳尔逊（Dana Nelson 2008, 183–85）在《不利于民主：总统职位如何削弱人民的权力》（Bad for Democracy: How the Presidency Undermines the Power of the People）中，感叹这一效应。¶

总统主义的影响削弱了我们的民主技能……使我们更难想象，不仅难以想象如何一起建立民主共同体，甚至难以想象为什么我们会希望这样做……我主张，我们把民主想象成一种由我们人民在差异中共同领导的事物……民主并非由总统服务。相反，服务民主的是我们人民，为它的现在与未来共同工作。

总统制民主的授权含混，可能不仅比其他类型更严重；总统竞选所需的巨额资金，也帮助富人影响总统，使政府更不民主。巴拉克·奥巴马2008年的总统竞选表明，互联网可以用来抵消这种效应；但这种便利总统竞选小额捐款的方式，使数百万普通公民与这一过程有了更亲密的联系，因此也可能强化授权含混，加深公民的一种印象：治理的不是他们，而是总统。总统竞选可以激发情感，以极大热情吸引许多公民投入政治。但这种参与主要受到人物情感魅力的驱动，因此，议题的利弊受到忽视，公共审议几乎不存在。新总统当选后，人民的意见与态度可能比先前并无多少发展，新领袖便基本上必须追随这些意见与态度，否则就会被一个愿意追随它们的人取代。在议会制下，政府首脑由政治人物选出，这或许使公民更容易认识到，必须由他们来治理，因为那个首脑并不直接是他们的领袖，而是他们代表的领袖。¶

权威的表象。 政治人物看起来像是在指挥公共政策的人，因此，公民往往把自己视为旁观者，而不是民主的指挥者。然而，如上所述，由于政治人物必须频繁面对选举，他们的政策决定往往处于一般公众意见的边界之内；即使超出这些边界，也往往处于其选民群体意见的边界之内；如果在某些具体议题上超出这些限制，他们就试图以其他议题上的政策，满足其选民更迫切的愿望，以抵消选举上的代价。这使政治人物看起来拥有指挥权，却并非真正拥有。称他们为“领袖”时——至少总统、总理或政党领袖都被如此称呼——这一表象就得到强化。哈斯拉姆、赖歇尔与普拉托（2011, 218）呼吁改变这种表象，并希望：¶

通过阐明一种新的领导心理学，同样关注群体内的领袖与追随者，我们……希望开辟一种新的领导政治的可能性，它以包容性辩论为中心，讨论我们的群体代表什么，以及它们将走向何方。

务实考虑。 公民往往没有意识到自己的指挥权，是因为他们希望受命代表代劳。这是因为公民在某种程度上认识到，自己没有时间、兴趣、专长、制度支持和激励，去有能力地识别并选择公共物品。¶

心理倾向。 与务实动机一样，心理倾向也是公民因希望他人代劳，而不把自己视为指挥者的一种情况。不过，这种愿望不是来自让专家处理复杂任务的实际需要，而是来自人性：我们在遗传上倾向于归属于一个群体，并在其中领导群体，或追随其领袖。因此，当一个群体试图实行民主、由所有人民治理时，其中少数人试图领导，而绝大多数人则寻找自己愿意追随的领袖。这与所有公民都把自己视为一个庞大董事会成员的情况，相去甚远。为了理解这个民主问题，并对如何应对它获得一些认识，这里将作较详细的考察。¶

灵长类动物行为学家弗朗斯·德瓦尔（Frans de Waal 2005, 232）把人类形容为“雅努斯双面神式”的存在，即既有平等主义倾向，又渴望控制和支配。他（2005, 78–79）指出，我们“常常允许某些男性成为平等者中的第一人。这里的关键词是‘允许’，因为整个群体都会防范滥权。”德瓦尔（2005, 232–33）指出，这种平等主义与等级倾向的“双极”平衡，使人们既依赖等级体系，又对其敏感。依赖来自对和谐的需要，而和谐需要稳定，稳定又依赖得到充分承认的社会秩序。因此，我们“渴望等级关系透明”，这产生了一个悖论：“尽管 等级体系中的位置诞生于竞争，但等级结构一旦建立，本身就消除了进一步冲突的需要”（de Waal 2005, 64）。因此，在德瓦尔看来，人类本能地渴望强大、可靠、且被认为有利于群体的领袖。这与进化心理学一致：进化心理学认为，我们是社会性动物，会本能地组建并加入群体。由于这在我们最近的进化过程中一直是一项基本生存策略，所以我们属于动物学上的“专性群居”类别（de Waal 2005, 231）。这使我们承受群体生活的压力；据推测，这些压力通过选择，使个体形成了承担社会角色的倾向，例如领导，或者追随一个为群体利益而领导的支配性个体（Alford and Hibbing 2004；Barkow et al. 1992；Dugatkin et al. 2003；Fehr and Fischbacher 2003；Keltner and Haidt 2003；Smith et al. 2007；Van Vugt et al. 2008）。¶

人们实际上已经观察到，追随倾向在生理层面的激活。神经科学家乌费·舍约特（Uffe Schjoedt 2010）及同事利用功能性磁共振成像做到了这一点：当一个人倾听自己认为有权威、值得信赖的人讲话时，其前额叶皮层和前扣带皮层的部分区域会关闭。这些脑区在判断他人言论的重要性与真实性时，对警觉和怀疑发挥关键作用，因此，关闭这些区域会使听者受到激励，追随权威且值得信赖的人物。不认为说话者具有个人魅力的受试者，不会出现这种反应。虽然这些试验使用的是宗教权威人物，舍约特推测，倾听医生、父母和政治人物等人说话，也应会引发这种去激活。¶

与本小节开头的观点一致，社会心理学家马克·范·弗赫特（Mark van Vugt）、罗伯特·霍根（Robert Hogan）和罗伯特·B.凯泽（Robert B. Kaiser 2008, 186）提出，人类“种群包含一些个体，他们的基因型使其倾向于领导或追随”。他们认为，在任何种群中，追随倾向都会更普遍，因为“领导者基因型出现频率的任何增加，都会降低这一策略的回报——由于许多想当领袖的人相互竞争，无法协调——从而对领导者基因型产生负向选择”（Van Vugt et al. 2008, 186）。范·弗赫特及其同事认为，这些倾向是在更新世250万年的狩猎采集生活中进化而来的；当时人类生活在由50–150人组成的小群体中，由此形成了对逆向支配等级体系的先天偏好。在这种等级体系中（如德瓦尔所观察到的），人们希望拥有领导，但群体成员会“依据平等主义的‘狩猎采集者’标准，例如公平、正直、能力、良好判断、慷慨、谦逊和关心他人”来评价领导（Van Vugt et al. 2008, 188）。¶

这种权力倒转，使我们的祖先得以获得合作的益处，并征服世界。当领袖受到约束——在人类进化史的大部分时期都是如此——而其他人也获准繁衍时，追随者就拥有保护群体福利的切身遗传利益，于是产生稳定。（Van Vugt and Ahuja 2010, 192）

在我们典型的进化适应环境（environment of evolutionary adaptation，EEA，见Thornhill 1997）中的小群体内，内部沟通容易而有效，使成员在认可合适领袖时能够作出准确评价。在现代民族国家这样极大的群体中，内部沟通困难，意味着此种情形下的评价可能流于表面，造成低劣的集体判断。¶

范·弗赫特及同事（2008）提出，在当前环境下，领导与追随的倾向，会使领袖—追随者模式在类似EEA适应问题的情境中更快出现，例如群体内部冲突，以及自然灾害或针对群体的攻击等外部威胁。在这类紧急情况下，追随者会很愿意服从单一个体的决定，因为领袖与追随者的利益已经趋同。EEA中的自然选择似乎形成了这样一种倾向：追随者会根据所面临的问题，偏好不同的领袖。例如，美国选民受到战争威胁时，往往选择鹰派总统；而且“当被提醒自身终有一死时，会更加偏好有个人魅力的领袖，而较少偏好参与式领袖”（Van Vugt et al. 2008, 189）。这与狩猎采集社会人们的行为相符；在那里，“大人物只在其专长领域内发挥影响，并以身作则地领导……声望赋予那些拥有特定技能、能够帮助群体实现目标的人”（Van Vugt and Ahuja 2010, 158）。按照范·弗赫特及同事（2008, 191）的说法，“祖先环境中的领导是流动的、分散的，并随情境而定”。¶

近年来，俄罗斯可能正在出现领袖与追随者双方这种针对具体情境的领导反应。尝试以民主和资本主义取代共产主义与指令经济，带来了混乱、腐败和压力；这些因素或许有助于使弗拉基米尔·普京的专断风格受到许多俄罗斯人欢迎。在这种情形中，本能反应并不促进民主。正如政治学家埃伦·卡纳汉（Ellen Carnaghan 2007, 64）所指出：¶

新兴民主国家之所以脆弱，不是因为尚未做好准备的公民不喜欢他们所理解的民主，而是因为许多普通公民对民主实践的复杂细节理解得不够……因此，俄罗斯民主的命运仍然脆弱，部分原因在于掌权者的行为，他们似乎不重视民主制度；同时也因为，公民可能没有充分认识到，民主提供了保护其所希望未来的机会。

特殊利益造成的腐化。 公民缺乏对自身指挥权的意识，第五个原因可能是，其中一些人认为，大体上履行这一角色的既不是他们，也不是政治人物，而是特殊利益集团。这些利益集团通常拥有财力、极为庞大的成员人数，或其他形式的权力，可以用来向政治人物输送选票或其他好处；作为回报，政治人物制定这些利益集团想要的法律、政策与计划。特殊利益集团这一权力的一个迹象，就是其游说开支的规模，如第1章及下文§2.3.2所讨论。¶

小结。 自由民主国家的公民，似乎通过五种方式持续无法意识到自己作为指挥者的责任：1，公民亲自选出政治人物来指挥政府；2，公民看到政治人物正在指挥政府；3，公民希望他们这样做，因为自己没有必要的时间、兴趣和资源；4，公民也很可能希望政治人物担任指挥者，因为大多数公民在遗传上倾向于追随；5，在有些公民看来，似乎是特殊利益集团在指挥政府。¶

如果民主国家要有效运作，就必须消除公民的这种无意识，因为只要公民通过频繁选举来选出代表，他们就仍是最终权威，本质上通过设定政府的战略目标来指挥政府。他们通过自己的态度与价值观做到这一点，例如认为长期可能性不太重要，坚持要求提供短期与中期的私人物品和公共物品（而这具有战略性效应）。因此，人民必须明确认识到，自己就是指挥者；唯有如此，他们的民主才可能运作良好。¶

2.2.5 问责与正当性的失灵

公民指挥者大多缺乏政治知识，又没有意识到自己的角色，因而使民主政府不负责任；换一种稍有不同的说法，就是政治人物对公民的问责存在缺陷，因为公民对公共政策太无知，无法明智地运用这种问责。随着时间推移，尽管公民置身事外，这种问责失灵仍可能被他们感受到，因为许多人会受到由此产生的公共物品供给不足的影响。这可能损害政府的正当性，以至于政府即便有意实施良好政策，也无法凝聚足够的政治意愿来落实；其产生的不利后果又进一步损害正当性。这种恶化似乎在美国尤其明显；如下文§3.2所讨论，对政府的不信任在那里根深蒂固。¶

公民无意识地行使指挥权，还会通过便利特殊利益集团的腐化活动，进一步损害政府正当性。当公民没有认识到自己是指挥者，期待被领导，并且缺乏帮助他们以审慎、有能力的方式指挥的制度时，他们的指挥权就向他人的利用敞开。前文指出，特殊利益集团的操纵，可能使公民更难意识到自身指挥权；而与此同时，他们的无意识又便利了操纵。因此，公共物品将在一定程度上受损，政治过程将被视为腐败，政治人物与政府的正当性遭到损害，更多公民将退出参与，其中一些人甚至可能变得积极敌视政府。有公共精神的公民，可能失去改善政府的动力：不再努力成为充分知情的选民，不再自荐为政治活动者或候选人，也不再作为官僚和政治人物诚实而有建设性地工作。公共物品随后可能进一步受损，使政府的不正当性升级。这种疏离有时会爆发为愤怒，以及公民不服从的抗议，例如塔斯马尼亚的富兰克林河抗议（下文§4.1(3)和§5.1将提及）。如下文§3.2所讨论，美国茶党运动可能是这种不信任的另一种表达。¶

当然，即使在特殊利益集团并未影响结果的议题上，公民无意识地行使指挥权，仍然可能导致公共物品供给不足，因为公民的“理性无知”（Downs 1957），以及他们认为已将任务委托给政治人物的感觉，使其自觉可以自由专注于私人物品。曾担任美国克林顿和G. W.布什两届总统国家安全协调员的理查德·克拉克（Richard Clarke 2004, 238–39），或许观察到了这种失灵；他说：“遗憾的是，美国似乎只有在灾难面前才会作出良好反应，而不会因警告分心。我们的国家似乎总要等到某场可怕灾祸证实威胁的重要性之后，才能把必须做的事情全部做完。”克拉克谈的是国家安全管理，但他的观察也适用于美国其他公共议题，例如国家医疗服务（原文为National Health Service）、全球变暖、能源供应、石油行业监管（2010年4月，英国石油公司在墨西哥湾的“深水地平线”钻井平台发生爆炸和井喷，使这一问题格外突出）、金融监管（其失灵导致了2007–8年的全球金融危机，分析见Soros 2010、Madrick 2010和Stiglitz 2010），以及下文§2.3所讨论的外交事务。联合国秘书长科菲·安南（Kofi Annan 2006）在内罗毕气候变化会议上对美国作出几乎不加掩饰的批评，似乎赞同克拉克的评估。他宣称，当我们考虑《京都议定书》之后如何前进时，“仍然存在令人恐惧的领导缺失”。¶

澳大利亚国立大学公共伦理学者克莱夫·汉密尔顿（Clive Hamilton）描述了另一种现象，它似乎是含混授权所预示的问责缺失及由此产生的不负责任的症状。汉密尔顿（2011）称之为：¶

澳大利亚政治之谜：选民想要强有力的领袖，却又只想要这个领袖在气候变化行动上提供象征。澳大利亚人希望自我感觉良好，却不愿作任何牺牲。

针对［总理］吉拉德（Gillard）的恶毒攻击，源头似乎就在现代澳大利亚人性格的这一缺陷。她把澳大利亚人说自己想要什么，与他们真正想要什么混淆了；于是，她推动碳税的计划使她成为仇恨对象。

或许，这个问题并非澳大利亚独有的性格缺陷，而是公民一种可以预见的反应：他们认为，在上次选举中已把民主权力与责任委托给政治人物，此例中为首的就是总理。公民因而觉得自己卸除了责任，并据此行动。所以，问题似乎是：怎样才能使公民感觉到，自己才是政府政策的责任人？不必试图以直接民主完全取代代议民主，可以通过一个新制度，让公民在选择具体政策时扮演一个高度公开、有影响力且有意识的角色。如果这个制度非常便于公民使用，就应能使他们形成对政策的主人翁意识，让他们做好准备，为政策的实施作出必要牺牲。第二编将讨论制度设计的这一目标。¶

2.2.6 较不根本的一种含混授权——超多数主义

权力与责任的混淆会产生有缺陷的公共政策，这一想法的适用范围，比本书讨论的公民委托人未能明确向政治代理人授权的情形更广。在§2.2中，这种失败被描述为对委托权力与责任的两个方面不确定：究竟有没有、或委托多少；以及所委托权责的范围或类型。除这些问题之外，公民委托人究竟试图把权力与责任委托给哪个代理人或哪一组代理人，如果含混不清，也会妨碍良好公共政策的制定与实施。麦甘（McGann 2006）认为，超多数主义就会造成这种情况：它设置不同且相互竞争的代理人，有时以“制约与平衡”为名，从而损害政策。超多数机制，指决策所需支持高于简单多数的机制，例如联邦制、两院制、总统制、司法审查、美国参议院终止冗长辩论所需的60%终结辩论规则、推翻美国总统否决所需的三分之二多数，以及修宪所需的超多数。麦甘（2006, 115–52）认为，这些机制都会损害政治平等与公共审议，因此往往阻止良好公共政策的制定与实施。由于超多数主义通常会武断地偏袒现状，它可能通过阻止有根据的判断占据主导而损害公共政策。超多数主义的另一个方面，是它使人不清楚权力与责任究竟委托给了哪个代理人或哪组代理人，从而模糊问责。政治学家雅各布·S.哈克（Jacob S. Hacker）和保罗·皮尔逊（Paul Pierson 2012, 56）指出，这使：¶

政治人物更容易背离选民的优先事项。在议会制民主国家，选民可以相对容易地奖励或惩罚政治人物。从总理到后座议员，执政党或执政联盟都必须承担责任。在美国，责任则难以界定得多——尤其是现在，一个政党需要在参议院获得至少六十票，才能克服无处不在的冗长辩论阻挠。共和党（GOP）领袖知道，对于经济表现不佳，总统及其政党很可能承担大部分责难，即使保守派共和党人的焦土式抵抗，才是总统政策获通过的最大障碍。

因此，含混授权的概念，可以从委托人究竟是否真正授权、授权了什么的含混，扩大到包含委托人向哪些代理人授权的含混。但在本书中，我们聚焦于“是否以及什么”的含混，因为这是根本性的含混，是选举制度的直接结果。超多数主义的、或“哪些代理人”的含混，并不是允许现任者参选的频繁选举的必然后果，而是独立于这一选举结构、由其他较不根本的制度安排施加的。¶

2.2.7 对将含混授权视为重大问题的一项反对意见

有些公民特别关注特殊利益集团牺牲公共物品来追逐私人物品；当他们听到民主政府因含混授权而功能失调这一说法时，可能会回应：真正的问题是特殊利益集团的操纵。这个观点有两项错误。第一，如果我们选择把政府失灵的责任归于特殊利益集团，而非政府制度，就等于假定，无须把政府设计得能够在现实世界中实行治理，而在现实世界里，自利是一种强大动机。第二个错误是，即使责怪特殊利益集团成功地制止了其操纵，选民对公共事务的意见输入仍然会有缺陷，因为含混授权意味着，没有人明确要求他们审议这些事务。然而，尽管这种阴谋论式观点有上述问题，它实际上却暗示含混授权很重要。把解决办法视为责怪操纵者，就是把解决办法视为激发公民愤怒，使他们通过要求被操纵的代表立法禁止、或以其他方式阻止对其自身的操纵，来接掌控制权。但让公民“接掌控制权”，正是民主功能失调的含混授权解释所要求的——不仅为阻止特殊利益集团操纵，更为全面掌管公共物品。责怪的观点认为，我们必须通过激怒公民来赋权；含混授权的观点则认为，我们必须通过澄清授权来赋权。激怒公民会促进行动，却未必促进审议；澄清授权则会产生分工，而分工应有助于审议与行动。¶

二十年前，政治社会学家克劳斯·奥费在回顾民主国家作出对集体有约束力的决定，并将其付诸实施的能力时，得出结论：这种能力已经下降。¶

诚然，国家与政府、公民与社会运动、社会阶级与政党、精英、行政机关、利益团体、联盟、民族、集团和协会，都依然健在；只是无论旁观者还是它们自己，似乎都不太清楚各自特有的行动领域……令人惊讶且具有根本性争议的，是对“谁在负责？”这一问题的回答。（Offe 1996, vii–viii）

奥费为这种不确定性提出了几个原因，例如全球化与多国协定使国家边界日益通透，以及随着越来越个人主义的公民更青睐具体议题上的行动，投票和加入政党等传统政治活动有所衰退。他没有提及含混授权，但如果频繁选举具有这种效应，它们确实应当使公民困惑：“谁在负责？”¶

2.2.8 含混授权概览

含混授权这一观念，主要是说民主国家不清楚自己究竟由人民运作，还是由人民的政治代理人运作。超多数机制则通过模糊这项义务与权力究竟委托给了哪个政治代理人或哪组代理人，产生较不根本的责任与权力混淆。根本形式的含混授权中，很多混乱是因为公民想要好领袖，而民主政府却要求他们想要成为好的指挥者。他们渴望好领袖，是一个高度社会化物种的生物性冲动；公民期待包括民主政府在内的任何政府满足这种愿望，这在一定程度上使他们忽视了作为指挥者的参与。如我们所见，领导由追随者与领袖共同产生；指挥则由指挥者选择政策，然后指示执行人员落实而产生。在民主国家，这些执行人员就是民选代表，但这一点并未被清楚认识到，因为公民渴望被领导的原始冲动，使他们把执行人员视为“领袖”。公民不清楚自己是否应该指挥，不仅因为这意味着他们要主动领导自己的“领袖”，也因为他们可用的具体指挥方式很少。如果有容易而有效的方式，他们就会审议并选择公共政策，然后指示执行人员落实。但对公民而言，接受领导更容易、更自然。这只需要他们成为追随者，寻找个人魅力、目标坚定和看似关心群体等领导品质。¶

以选举为基础的代议民主，要求公民超越对领袖的原始需要，发展自立与成熟，使其能够根据代表的政策，而非领导品质来选择代表。 这样，他们就是在指挥自己的民主，而不是寻找好的领袖。但仅仅劝公民成熟起来，并不会使他们行动。我们需要新的制度，通过为他们提供集体审议议题、并据此指挥政治代理人的激励与工具，使他们成为成熟的民主公民。第二编将提出这种制度的设计；但在进入那里之前，我们还要识别另外两种民主功能失调，继续开展必须为这种设计提供指引的失灵分析。随后，我们将考察这一政府失灵的三重解释，是否看起来能够说明几个不同自由民主国家，以及若干重大公共政策议题中的失灵，以此检验它。¶

2.3 过度竞争

在民主国家，选举这一竞争机制被用来选出代表，其意图是激发活力、观念、真相与问责（例如Shapiro 2012, 200–207）。这里的竞争发生在政治人物与政治候选人之间；由于选举定期重复举行，通常间隔二至八年，这种竞争几乎连续不断。§2.2.1将这种周期称为频繁，因为它只占人生的一小部分。对有资格争取连任的现任者来说，选举几乎构成持续不断的威胁，因此，他们往往专注于保住职位，而非选择良好政策。为了吸引选票，他们常常通过加入政党来简化选民的选择。政治学家伊恩·马什（Ian Marsh）与环境科学家戴维·延肯（David Yencken 2004, 82）指出，在澳大利亚政治中，这种由政治生存与支配地位的需要驱动的简化如此明显，以至于“熟悉的竞争性两党制如今本身就是……明智政策选择的一个主要障碍”。他们把其一种形式描述为“虚假对抗”。¶

如果政府宣布某个有争议的议题是白的，而公众意见分裂或不确定，反对党几乎总会宣布它是黑的。但反对党在执政时，却可能常常支持过类似做法……之所以如此，是因为当公众意见分裂或不确定时，拥护鲜明不同方案的领袖会获得回报，即使这些方案空洞无物，或只是为政治效果而制造的……在现行体制中，选举激励压倒了对基于实质优劣与审慎考虑之论据的关注，从而使体制扭曲。（Marsh and Yencken 2004, 32–33）

在英国，非民选上议院与民选下议院的表现形成对照，说明了民选代表之间的竞争如何令人分心。¶

上议院常常审查下议院没有时间查看的立法（它在审查欧盟委员会法令方面形成了一个重要角色）……议员彼此客气得令人惊讶。伦敦大学学院研究上议院的梅格·拉塞尔（Meg Russell）说：“有时简直客气得发腻。”当被问及希望民选政治人物如何行事时，选民往往会描述一种听起来有点像非民选上议院的行为。（Economist 2012, 48）

选举竞争诱使政治人物操纵经济／社会／政治局势，使其有利于自己的当选与连任，从而鼓励公然腐败。雅各布·祖马（Jacob Zuma）总统治下的南非就是一例；据报道，“在四面受敌的非国大（ANC）治下，新闻自由正在一点点被削弱”（Economist 2015b）。然而，选举竞争造成的破坏，可能远超不礼貌、答非所问、虚假对抗和腐败。¶

在2007年底一场有争议的选举之后，两个交战派别将肯尼亚撕裂，使这个东非最繁荣、据说最稳定的国家，足足两个月徘徊在自我毁灭边缘。联合国前秘书长科菲·安南受邀前来，试图解决冲突……族群暴力就在附近肆虐，而当安南先生试图在双方之间寻找共同立场时，两边的谈判代表有时自己也几乎动起手来……选举可能使敌对政治人物陷入公开冲突，肯尼亚如此，如今的津巴布韦也是如此。（Economist 2008a, 67）

法学家蔡美儿（Amy Chua 2003）描述了一些例子，说明选举竞争如何点燃长期受到压抑的仇恨，其对象是主导市场、生活富裕的少数族群：例如，1990年第二次世界大战后首次自由选举之后，前南斯拉夫部分地区对克罗地亚人进行的“族群清洗”；1998年独裁者苏哈托（Suharto）下台并举行选举时，印度尼西亚针对华人少数族群的袭击；以及1994年卢旺达对图西族人的大屠杀，当时腐败的极权总统哈比亚利马纳（Habyarimana）为回应西方压力，作出放弃独裁、转向多元主义与多党民主的姿态。扎卡里亚（Zakaria 2003, 114）指出，“没有宪政自由主义的基础，在分裂的社会中引入民主，实际上会助长民族主义、族群冲突，甚至战争。”牙买加的例子说明，若要防止破坏性竞争，这种基础必须非常坚实。¶

一个相对稳定、和平、且“性情温和”的民主国家，在20世纪70年代开始走上歧途。两党间的一场政治对抗升级失控，使牙买加陷入腐败、偏袒、庇护主义与有组织犯罪的恶性循环。牙买加案例表明，在发展中国家，不受约束的民主竞争，可以通过为庇护主义目的将公务员体系和执法部门政治化，摧毁原本质量相对较高的这些部门。（Rothstein 2011, 202）

从不礼貌到欺骗，再到致命暴力，这一光谱表明，选举政治无休止的竞争性质，鼓励政治人物对认真审议失去耐心。它也很可能吸引性格好斗的人参选。因此，民主政治人物可能倾向于把议题当作战斗，而不是需要仔细理解并比较利弊的事项。记者兼历史学家彼得·斯科布利克（Peter Scoblic）在《我们与他们：半个世纪的保守主义如何削弱美国安全》（Us vs Them: How a Half Century of Conservatism Has Undermined America’s Security）中，提供了此类好斗性的例子。在其中一例中，他以同情笔调描述美国总统罗纳德·里根，在同苏联总统米哈伊尔·戈尔巴乔夫（Mikhail Gorbachev）的核裁军谈判中，从谴责转向协商。但他也指出，里根此前“甚至没有想到”：¶

采取一种作战战略，从广泛的导弹防御计划开始，研究导弹防护盾，同时增加35%的军费，启动新的轰炸机计划，部署新的洲际弹道导弹（ICBM），并在欧洲部署导弹，可能会被解释为具有威胁性。（引自Power 2008, 68）

斯科布利克也在美国总统乔治·W.布什（George W. Bush）身上看到了危险的好斗性。外交政策学者、奥巴马总统特别助理萨曼莎·鲍尔（Samantha Power 2008, 68）指出：¶

斯科布利克的叙述到结尾时最令人不寒而栗：那些长期偏好对抗而非合作的保守派声音——例如迪克·切尼（Dick Cheney）和唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）——竟成了乔治·W.布什行政部门中的主导人物。2000年1月21日，也就是入主白宫前一年，布什说：

“我成长的时候，世界很危险。而且我们确切知道‘他们’是谁。那是我们对他们，而且‘他们’是谁很清楚。如今，我们不确定‘他们’是谁，但我们知道他们在那里。”

强硬保守派曾经历一位外交官所谓的“20世纪90年代敌人缺失综合征”；9月11日给了他们运用早已孵化好的理论的机会。他们从一开始就试图使美国摆脱国际协定的束缚，并减少对外交接触的依赖。

斯科布利克与鲍尔批评的那些保守派政治人物影响力巨大，因此两位学者都对美国民主深感不安。令他们警觉的好斗性，也体现在美国忽视政治自由和自决等人权的记录中：只要有利于美国利益，美国就支持威权政权，例如支持以色列（例如Mearsheimer and Walt 2007）、反对共产主义，以及确保获取市场和石油等资源（例如Perkins 2004；Bueno de Mesquita and Smith 2012）。例如，虽然美国在1999年支持科索沃（相对于塞尔维亚）的自决原则，却在2008年阿布哈兹和南奥塞梯（相对于格鲁吉亚）的案例中放弃这一规则，显然是因为它想控制石油管道（Lantier 2008；Orlov 2008）。俄罗斯对阿布哈兹和南奥塞梯采取了相反态度，尽管它在1994–96年及1999–2000年针对车臣的两场战争中，无视了自决。对于这些分离运动：¶

俄罗斯日报《生意人报》（Kommersant）把［俄罗斯］承认格鲁吉亚领土的独立同9/11相提并论，称世界政治从此将不再一样。“历史上第一次，俄罗斯公然破坏领土完整原则，优先选择了民族自决原则”（WeekendEditor 2008, 32）……

［这使得］俄罗斯通常的盟友对它流露出寒意——其中最重要的是中国的震惊反应……多年来，中国与俄罗斯一道捍卫领土完整观念，主张主权边界不可侵犯。如今，中国看到莫斯科抛弃了这一原则，而两国都可能为此付出代价。（Maddox 2008, 15）

这里我们从民主国家岔到了威权政权，但这段离题说明，民主国家需要发挥有力的示范作用，不仅要宣示公正处理国际事务的原则，还要坚守这些原则，即使这会给民主国家自身带来相当大的即时成本。不幸的是，竞争性本能似乎妨碍民主国家做到这一点。下面考察这些本能的其他影响。¶

2.3.1 竞争使政治人物分心，无法生产公共物品

正如政治学家伊恩·夏皮罗（Ian Shapiro 2012, 202）所强调，“争夺权力的竞争不可或缺”，因为它赋予“政治志向者激励，让他们照亮黑暗角落，揭露彼此的失败与掩饰”。但民主国家的选举竞争，也限制了政治人物的公开与诚实，因为他们会受到诱惑，通过迎合选民的无知来赢得竞争。政治人物很少愿意冒疏远选民的风险，推行选民不理解的善意政策。迎合不仅可能立即产生糟糕的立法与政策，还可能产生延迟效应，因为它阻止或扭曲公共辩论的意见输入，抑制舆论的发展。政治人物不是以建设性的坦诚公开讨论议题，而是常常对对手进行人身攻击，沉溺于虚假对抗，并用答非所问的回答，或提出并回答另一个自己更喜欢的问题，来应付记者及他人的棘手提问。这种虚张声势、话术包装、隐瞒甚至说谎（例如Mearsheimer 2011），妨碍了舆论发展，进而限制公共物品的供给与保护。其中一部分腐败行为，许多公民看得很清楚，因而有助于产生§2.2.1所描述的“信任悖论”。¶

在澳大利亚以及许多其他民主国家，竞争性的选举环境培养了公众对政党和政府领袖的迷恋，使公民分心，无法意识到基本上指挥政府政策的是他们自己。它把他们的注意力集中在人格和名誉攻击上，而不是讨论、辩论议题；这一效应与上述政治人物的回避行为结合，阻碍舆论发展。澳大利亚政治竞争的另一个后果，是政治人物僵硬地坚持，政府几乎必须完全由立法机关中席位最多的政党组成；因此，当两个主要政党的席位几乎相同时，一个小党就可能发挥不成比例的影响——形成“权力平衡”局面。这种对反对党政治的坚持，常常使大量公众意见无法在政府中得到代表，也使政府失去立法机关中的许多人才。对对抗的迷信，使政党努力摧毁彼此的公众形象，而不是设计并协商良好政策。它也诱使政府使用公共资金向公众推销政策，尤其是在选举之前，以谋求对反对党的选举优势。议会可以不采用反对党政治，而在下院通过小党联盟形成执政的立法多数，也可以让下院全体议员共同组成政府。在澳大利亚，这两种安排都为大多数代表所厌恶。吸引选票的需要，助长了这种好斗态度，因为相当置身事外的民众，只会接收到政治代理人发出的简单化形象与信息。同样的竞争方式，也可能使各党内部事务充满争吵。放弃反对党政治，不会消除竞争，但应当使其变得较为温和、更具建设性，因为政治人物仍会彼此竞争，提出最明智的政策主张，并争取立法机关中有地位、有影响力的职位。斯堪的纳维亚的共识型民主表明，选举民主并没有必须激烈对抗的绝对要求，因为那些政体大多由少数党联盟执政。¶

2.3.2 竞争诱使政治人物出卖立法

夏皮罗（Shapiro 2012, 203）指出，政治竞争的一大难题是，“尤其在美国，但在其他民主国家也越来越明显，政治人物首先争夺竞选捐款，其次才争夺选票。”阿尔·戈尔（Al Gore 2007）强调，电视广告的昂贵成本给美国政治人物施加了筹款的巨大压力，印证了这一点。为了获得资金，他们会受到诱惑，制定游说者愿意付钱购买的法律。电视竞选不仅以这种方式腐化民主，还截断了公共辩论，而民主政府基本上追随的大众意见，必须通过公共辩论才能发展。电视宣传为了产生冲击力并尽量降低成本，被制作得非常简短，却因此排除了平衡陈述与理性论证。¶

为立法付费，也诱使游说者与政治人物把这些钱用于个人经济利益，而不只是政治竞选。阿布拉莫夫印第安人游说丑闻，说明了这种腐败的复杂性与规模。丑闻涉及政治游说者杰克·阿布拉莫夫（Jack Abramoff）、小拉尔夫·E.里德（Ralph E. Reed Jr.）、格罗弗·诺奎斯特（Grover Norquist）和迈克尔·斯坎伦（Michael Scanlon）为印第安赌场利益集团所做的工作；这些集团向他们支付的费用估计达8,500万美元。阿布拉莫夫与斯坎伦向客户索取远高于应有水平的费用，并策划针对客户的游说，以迫使客户为反制游说服务付更多钱。这些游说者被指控非法向立法者送礼并提供竞选捐款，以换取立法行动。众议员鲍勃·奈（Bob Ney，俄亥俄州共和党人，R-OH），以及众议院多数党领袖汤姆·迪莱（Tom DeLay，得克萨斯州共和党人，R-TX）的两名助手直接涉案。奈与迪莱都被迫放弃共和党领导职务。奈被判入狱三十个月，阿布拉莫夫被判五年十个月（Schmidt et al. 2005）。他们被抓获这一事实，说明自由民主在限制腐败程度的层面上确实有效；但这个案例也表明，选举政治的竞争压力，迫使政治人物接受——甚至主动寻求——游说者的贿赂。¶

公司可以通过奖励偏袒自己的代表，实际上购买立法与政府项目，例如在该立法者的选区开办企业，改善其选举前景，或者为其提供退出政坛后的高管或顾问职业（Freedland 2007, 20）。政治人物可以通过提出法案、游说、交换选票、指定拨款和引入税收抵免，“赚取”这些好处。交换选票，是指某法案的提案者承诺支持其他立法者的法案，以换取对自己法案的支持。交换选票也包括把不同措施捆绑成一个方案，以扩大支持基础。指定拨款，是在拨款法案中插入有利于某个选民或极狭小群体的特别条款（Kirkpatrick 2006；Kuttner 2008）。2010年3月，众议院拨款委员会禁止向营利组织提供指定拨款。提出法案的立法者允许这类条款被加入，是为了给法案争取选票，或者为了日后能把指定拨款条款加入其他代表的法案，以获得互惠。税收抵免也造成类似的立法腐败。正如库特纳（Kuttner 2008, 96）所指出，这些手法“几乎从不接受正常的立法听证；相反，交易都在关门后达成，普通公众即使知道预定受益人是谁，也是在事后。”政治分肥是另一种以好处换回报的尝试：代表通过动用公共资金，或把政府机构、企业安置在本选区，贿赂选民以获取选票。此类交易常常使政策与计划由有能力游说或购买它们的利益团体决定，而不是由公众或其代表根据实质优劣，判断支持与反对政策的论据孰强孰弱。因此，美国国际关系学者查默斯·约翰逊（Chalmers Johnson，引自Freedland 2007, 20）指出，“我们政府的立法分支已经坏了”。¶

这种对选举和立法事务的操纵，本可通过立法减少，但追逐私人物品的特殊利益集团，使有关法律几乎不可能通过。曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson 1965）描述过这一颠覆性效应，公共选择理论家戈登·塔洛克（Gordon Tullock 1993, 39–40）则把它视为“民主的关键弱点”：¶

政治过程明显偏袒那些集中组织起来、对同自身密切相关的议题充分知情的选民，而不利于那些分散各处、对同自身直接关联较少的议题了解不足的选民……［这正是］特殊利益集团渗透进来进行寻租、普遍损害整个社会的方式。

但在以选举为基础的代议民主国家，特殊利益集团只有通过帮助政治人物相互竞争，才能“渗透”——这种竞争主要是争夺选票，也包括争夺金钱。塔洛克所谓“政治过程的偏向”——后来被称为“奥尔森定律”（Mickelthwait and Wooldridge 2014, 111）——或可通过两种方式减轻或消除。第一，重新安排政治过程，使那些“分散各处、对同自身直接关联较少的议题了解不足的选民”聚集起来。第二，在这种重组中，为选民更充分地掌握信息提供激励。第二编所提出的新制度，就是为实现这两项改革而设计的。它会使民主政府从较强的代议形式，转向更为直接的形式。如果有效，就将证明，塔洛克所谓“民主的关键弱点”，只是选举代议民主的弱点，而未必是其他民主形式的弱点。但正如扎卡里亚（Zakaria 2003, 177）所指出，这一弱点：¶

是今日美国困境的核心。美国人民相信，自己对政府没有真正的控制权。他们没有意识到，政治人物同样没有控制权。大多数众议员和参议员认为，自己所处的政治体制中，任何认真尝试变革的行动，都会立即招致因变革受损的少数人的有组织反对。而真正支配华盛顿的，正是这些少数群体。

公共选择理论对选举民主中的此类腐败有很多论述，但有些人认为它走错了方向，因为它试图把选民、政治人物和游说者等行动者的政治行为，解释和预测为理性效用最大化，却忽略其善意动机与非理性动机。不过，假定政治人物纯粹自利，这种简化也许已足够准确，因为可能迫使他们退出政坛的竞争，会使 自利成为他们压倒一切的优先事项。例如，公共选择经济学家彼得·利森（Peter Leeson 2006, 357, 364）从理论上论证了：¶

即使政策制定者对公众有部分善意，他们仍会被引向迎合特殊利益集团，而社会的处境并不会比政治人物完全自利时更好。因此，政治代理人的善意，是一个全有或全无的命题。除非善意是完全的，否则政策看起来都一样……尽管这偏离了动机的现实情况，但如果政治代理人具有部分善意时，与毫无善意时产生相同结果，那么，公共选择的标准假定，在预测上就得到了证实。

利森的分析，基于政治代理人为争取公民选票而展开的竞争。公民通常对公共议题关注不足，因此，每一个代理人至少都必须像竞争对手一样，愿意忽视公共福利，利用公众的无知，迎合可能带来选票的特殊利益集团。正如利森（2006, 357）所写：“缺乏有效的执行机制来惩罚迎合特殊利益集团的政治人物，使政治代理人有充分理由怀疑其他政治家对公共福利的承诺。”他的分析表明，这种怀疑会迫使政治人物在相互争夺选票时，制定有缺陷的公共政策。¶

选择人集团理论（selectorate theory，第10章稍后将作概述）是政治学中的一种公共选择（“理性选择”）方法，因为它采用经济学家的方法，通过寻找激励来解释和预测政治行为，尤其是那些诉诸自利的激励；在市场与政治的高度竞争环境中，要取得成功，自利是必需的。选择人集团理论所确认的主要激励，是政治职位的竞争如此持续，而且可能致命（至少在政治上致命，在某些专制政体中，肉体上也可能致命），以至于迫使每个政治人物把政治生存置于首位。因此，选择人集团理论把争夺职位的竞争，视为贯穿从民主到专制整个光谱的政治基本特征。（Bueno de Mesquita et al. 2003, 25）¶

2.3.3 商业竞争加剧政治竞争

过去几十年里，媒体为谋求商业优势而制造政治竞争、将其戏剧化，使政治人物之间的竞争加剧。公共传播学者杰伊·布卢姆勒（Jay Blumler）和斯蒂芬·科尔曼（Stephen Coleman 2001）认为，舆论日益反复无常，助长了这种煽情倾向；而舆论的不稳定，源于个人主义增强，以及政党、核心家庭、主流宗教、工作场所和社会阶级等传统社会联系随之弱化。¶

记者与政治人物的关系因此发生了转变。鉴于舆论的流动性和反复无常，新闻报道对政治人物及其顾问极为重要。他们认为自己每天都在展开竞争，通过主要大众媒体影响并控制公众对重要政治事件与议题的看法。因此，他们力图尽可能渗入并主导新闻议程。

但是，对于这种缩窄并决定新闻选择的企图，政治记者并未逆来顺受。只要可能，他们就把自己的解释框架强加在政治人物的言论与举措上，将后者压缩为简短引语和声音片段。他们集中关注政治人物无法控制的议题，即记者能够主导、借以打开局面，并运用常规新闻价值标准的议题。他们把聚光灯照向职业化政治人物偶然暴露的任何弱点、失误与过错。尤其是，他们不断“揭穿”政治人物的宣传努力，常常更多谈论背后的公关动机，而较少讨论其政绩与提议实质上的优缺点……这种逻辑，就像把政治传播交给一群食人鱼蹂躏……因此，在有一系列近期选举竞选测量数据可用的民主国家，综合证据表明，媒体政治报道的数量正在减少，越来越“媒介化”（更多由记者及其参照框架主导），越来越关注权力策略而牺牲议题实质，也越来越负面。（Blumler and Coleman 2001, 9, 10, 11）

商业竞争不只是通过媒体加剧民主政治的竞争性。它也广泛影响民主国家所有公民的生活与态度，因为公民在消费和工作时，必须不断应对并参与商业竞争。对某些性格的人来说，这可能鼓励一种以法律界限为止境谋求优势的风气，从而忽略伦理判断，过度追逐自利。记者兼公共关系分析人士鲍勃·伯顿（Bob Burton 2007）在《话术内幕：公关行业的黑暗底层》（Inside Spin: The Dark Underbelly of the PR Industry）中，提供了澳大利亚的例子。澳大利亚工党“票数操盘手”格雷厄姆·理查森（Graham Richardson 1994）的自传书名《不择手段》（Whatever It Takes），也表达了类似的民主政治观。律师与商人常常在民主政治中表现出色，或许正是因为他们在对抗行为方面的训练、经验与倾向。布赖恩·卡普兰指出，美国政治人物最常见的教育背景是法律学位（总统、副总统和内阁官员中70%是律师，参议员和众议员中则超过50%是律师），显然，“选举过程选出了这样一些人：他们受过专业训练，能够不论案件本身是非曲直，都作出有说服力且真诚的辩护”（Caplan 2008, 169，着重见原文）。¶

2.3.4 含混授权加剧政治竞争

含混授权可能倾向于加剧政治人物之间的竞争，因为不确定谁指挥政府，会诱使他们试图向人民表明，自己这些政治人物才是指挥者。因此，他们受到鼓励，彼此竞争成为最有权力的人，例如争夺政党、州和国家的领导权。如果授权明确无疑地把指挥者角色交给人民，那么所有行动者都会认为这些争夺不那么重要，政治人物也就能够把更多竞争限制在当选这件事上。他们还可以把战略性政策的争论留给人民，从而减少彼此竞争。¶

政治代理人之间充满怨毒的竞争，也很可能鼓励选民无视政治，或者以较少礼貌和理性来辩论政治。这可能造成社区两极分化，进而鼓励其代理人之间更多怨毒。正如政治学家马克·赫瑟林顿（Marc Hetherington）与乔纳森·韦勒（Jonathan Weiler 2009）所报告，政治两极化如今是美国的一个问题，因此，任何可能减少竞争、促进政治理解与合作的措施，看来都会有益，对美国肯定如此，对许多其他国家也很可能如此。¶

2.3.5 尽量减少竞争的损害

可以采用两种一般方法，减少政治人物之间竞争斗争对公共物品造成的损害。一种是尽可能不由政治人物来制定政策；如上文§2.3.4所讨论，可以通过帮助公民更有效地担任政府指挥者来实现。这要求消除授权的含混，不仅把战略性政策从政治人物手中移出，也会指导仍留给他们的战术性与操作性政策，因为战略最终决定所有其他政策的大方向与边界。¶

另一种减损方法，是减少政治人物之间的竞争。这里同样必须消除授权中的含混。如果不再混淆谁指挥政体，那么政治人物之间的竞争或可分两个阶段减少。第一，明确责任有助于使公民直面这一事实：制定规则以缓和政治人物之间的竞争，是他们自己的责任。这些规则属于战略性政策，因此，由人民决定这些规则，是其指挥者工作的一部分。此外，这项具体政策属于一种不能指望政治人物自行制定的政策，因为一般而言，监管者在监管别人而非自己时，更加客观而有效。公民监管若能提升政治人物的责任感，便可能带来第二阶段的竞争减少：政治人物将更负责任地考虑、选择或接受其他变革，而这些变革又能进一步缓和促使他们相互竞争的激励。¶

2.4 过度妥协

正如政治学家马克·沃伦（Mark Warren 2002a, 192）所指出，“反对民主的最著名意见，由柏拉图使之流传千古，即民主决策很可能不如那些凭知识而更有资格的人所作的决策。”精神科医生威尔弗雷德·阿布斯（Wilfred Abse）和露西·杰斯纳（Lucie Jessner 1962, 86）这样描述这一问题：¶

在民主价值体系中，人们拥有平等权利，但在能力、个人发展和教育上并不平等。一个在这方面助长幻想的民主制度，正在削弱自身的力量：培养并释放群体全部能力的力量。

自由民主实行普选、一人一票且每票权力相等，确保了这个问题会始终存在。一人一票，意味着每个人对一个目标拥有一票：例如，在总统制下，每个选民对总统候选人有一票，对众议院或参议院等每个立法机构的议员也各有一票。在新西兰、玻利维亚、德国和意大利等实行混合成员比例代表选举制的国家，选民有一票选立法机关议员，还有一票选政党。¶

每个公民拥有权力相等的一票，确保了崇高理想、想象力与经过培养的品位，会同低下目标、迟钝和冷漠混合，形成代表以政策和立法回应的公众意见。因此，能力被大幅折损，政治人物提供的公共物品，反映的是平均水平的理想与认识。哲学家约翰·卢卡斯（John Lucas 1976, 254）直言描述了其中一部分问题：¶

如果一个民主社会完全拒绝贵族原则，并认为任何人承认另一个人在艺术品位上优于自己，都是不民主的……艺术创造力就会受到压抑，整个社会都会淹没在毫无品位的平庸浪潮之中。

然而，以这种方式被压倒的，不只是音乐、文学、美术、建筑等方面的艺术品位。凡是必须经过某种学习，才能认识其价值的公共物品，也都可能被“淹没”——或者被消耗来生产其他东西，或者从公共物品转化为私人物品。这种价值较为细微的公共物品，往往是提供其他物品所必需的。例如，自然资本与人口的比率较高这一公共物品，可能使居住在宽敞乡村或沿海环境中的生活方式广泛可得，并为业余农耕、漂流、荒野徒步、钓鱼、狩猎和观察野生动物等户外活动提供良好机会。同样，免费教育、经济平等与政治平等这些公共物品，可能促进负责任的外交政策与人权。为说明外交政策质量如何依赖另一项公共物品，我们不妨再次转向萨曼莎·鲍尔。她在此讨论的公共物品，是美国舆论的能力。¶

布什宣称的目标，是强化美军、给伊拉克与阿富汗带来稳定、打击恐怖主义、防止无赖国家与武装分子获取核武器，以及在世界各地促进民主。在每一方面，两届共和党执政对美国国家安全都造成了灾难。问题是：美国选民注意到了吗？

乔·拜登（Joe Biden）注意到了。在接受MSNBC采访时，参议院外交关系委员会主席拜登参议员被问到，民主党人在国家安全问题上是否值得信任。他激动地说：

“我拒绝像2000年和2004年那样，坐视不管。这个政府是美国近代史上——也许是有史以来——外交政策最糟糕的政府。认为他们有能力继续处理我们的外交政策，使我们更加安全，使以色列安全，这种想法荒谬透顶……他们碰过的每一件事，都近乎灾难。”

民调数据表明，选民实际上开始认同拜登的看法，终于开始质疑共和党人在国家安全方面的可靠性。2004年选举日的出口民调显示，较多数选民（49%对44%）认为，伊拉克战争使国家更不安全。然而，同样的出口民调却显示，在处理国家安全问题方面，布什领先18个百分点。（Power 2008, 68，着重为引者所加）

鲍尔观察到，美国普通选民对公共政策了解不足，学习缓慢，而美国政府的表现也大致处于同一水平。这些观察与上文§2.2.2和§2.2.3所提及的经验研究结果一致。¶

前文§2.2.5已经指出过度妥协的问题：政治人物对选民的问责存在缺陷，因为大多数选民对公共政策的许多方面无知，意味着他们常常不能很好地判断代表的表现。不过，消除授权含混，或可减少过度妥协。其作用方式，应是使人民更清楚地意识到，指挥政府的是他们自己，从而促使他们把政治影响力交给其中最可能持有充分知情且合理观点的人。第二编所提出的新制度，就是为帮助他们这样做而设计的。¶

2.5 三重功能失调

图2.1概括了上文讨论的自由民主国家的功能失调倾向。图中显示，三种功能失调产生两种表现或行为类型，继而造成政府失灵，即公共物品供给不足。这种民主失灵观称为三重功能失调假说。被认为导致这三种功能失调的五项选举过程要素，在图2.1中分为两组，以显示其不同效应。上方一组包括选举、选举频率，以及现任者有资格争取连任；下方一组是普选权与选票平等。上方一组使权力与责任的委托含混，造成选民与政治人物究竟谁是政体指挥者的混乱。它也造成政治人物之间的竞争；由于竞争妨碍良好政策的制定与实施，因此属于过度竞争。两支细箭头表明这两种功能失调相互作用，细线意味着这些效应可能较轻。短而细的向下箭头表示，指挥权混乱扩大了政治代理人彼此竞争的领域，因而可能加剧过度竞争。没有这种混乱，他们的竞争主要将围绕当选立法机关议员展开，其次才是在派系政治影响与政党领导权方面争夺彼此间的优势。但由于这种混乱存在，政治代理人也被诱使争夺整个政体的指挥权，或州与国家的领导权。从“过度竞争”向上指向“指挥权混乱”的短细箭头表示，政治人物为了争夺选票，受到鼓励，假装自己是指挥者，以给选民留下深刻印象；这可能鼓励选民忽视履行民主指挥者角色，进一步加剧谁指挥民主政府的混乱。¶

¶

图2.1 三重功能失调假说¶

原图文字	中文对应
Elements of the electoral process	选举过程的要素
Elections	选举
Frequency of elections	选举频率
Eligibility of incumbents	现任者的参选资格
Universal franchise	普选权
Equality of the vote	选票平等
Three dysfunctions	三种功能失调
1. Ambiguous delegation	1. 含混授权
Confusion of directorship	指挥权混乱
2. Excessive competition between politicians	2. 政治人物之间的过度竞争
3. Excessive compromise over policy & legislation	3. 政策与立法上的过度妥协
Expressions	表现
Irresponsibility	不负责任
Ignorance	无知
Result	结果
Deficiencies in policy, law & legitimacy (causing underprovision of public goods)	政策、法律与正当性的缺陷（导致公共物品供给不足）
Government failure	政府失灵
Fig. 2.1. The triple dysfunction hypothesis	图2.1 三重功能失调假说

第三种功能失调，是普选权与选票平等使政体把知识、观念和敏感性，同无知与冷漠相折中。如上文§2.4所述，指挥权混乱也鼓励这一效应。如果授权制度十分明确地表明，是人民指挥政府（大众意见更清楚地控制公共政策），那么，公民就可能更愿意尽量避免让自己的智慧与无知相折中。由于指挥权混乱的这种影响可能较轻，这里用一支细箭头表示。过度妥协也受政治人物之间竞争的影响，因为竞争迫使他们为了获得选举支持，表达并落实多数选民的观点，不论这些观点是否明智。这一效应由“过度竞争”指向“过度妥协”的箭头表示。将其画细，是为了降低强调程度，因为主要的折中效应，被认为由“普选权”和“选票平等”指向“过度妥协”的粗箭头表示。¶

指挥权混乱与过度竞争，预计会表现为民主政府中某种程度的不负责任。不清楚由谁指挥，会使选民与当选者都无法明确，究竟哪一方负有审议与发展政策的责任。因此，双方都倾向于把这项工作留给对方。如果一方确实试图承担责任，授权含混又使人不清楚这一方应处理战略性、战术性，还是操作性政策，因此不负责任仍然容易发生，尤其是在这一连续谱的战略端，因为双方都有更强激励关注另一端。政治人物为选举成功和最终指挥权（州或国家领导权）展开的竞争，会鼓励不负责任，使他们专注于选择迎合——或至少不冒犯——那些有些置身事外的选民之无知的政策。第三种功能失调（过度妥协）可能有一种稍为不同的表现：某种程度的无知，随后限制公共政策的能力。因此，这些不负责任与无知的倾向，使民主政府在一定程度上失灵。换言之，如§2.1所解释，它们造成公共物品供给不足。¶

功能失调的两种表现之间，垂直方向的双向影响，表示不负责任与无知各自倾向于强化对方。应当指出，这些表现只是倾向，并不意味着彻底的不负责任和无知。因此，三重功能失调假说至少为民主政府行为上的缺陷提供了一个局部模型，并且似乎表明，不清楚由谁指挥，是主要原因。¶

这个假说把政府失灵部分地描述为一种“代理问题”（例如Stiglitz 2010, 13），即当代理人（在这里是政治代表）由委托人（在这里是公民）任命，代其行动时，委托人可能无法确保，代理人依委托人的利益而非自身利益行事。代理人通常比委托人具有一定优势：代理角色使他们能够接触委托人没有的信息，也给予他们一定的行动空间，而委托人看不到或无法控制。三重功能失调的前两部分，都属于代理问题。授权中的含混，使代理人有一定自由追求自身利益，而非委托人的利益，即公共利益。政治代理人之间的过度竞争，使他们有非常强烈的激励照顾自身利益，而非委托人的利益。 三重功能失调的第三部分，不是经典的代理问题，因为过度妥协，是委托人在向代理人发出指令、监督其表现时，未能充分考虑自身的利益——公共利益。¶

2.6 从两项民主失灵逆向映射，检验假说

上文对民主失灵的预测，可以描述为一种后果映射。它从基本民主结构出发，预测这种结构可能产生的任何后果，即民主委托人与其代理人在履职上的失败（“功能失调”）。接着，它寻找这些失败可能产生的后果（功能失调的“表现”），然后再寻找这些后果可能产生的后果（政府失灵）。不过，这里不把这种系统思维称为后果映射，而称为“正向映射”；这一术语由公共政策与行政学者布赖恩·赫德（Brian Head）和约翰·奥尔福德（John Alford 2008, 16），从公共事务学者理查德·埃尔莫尔（Richard Elmore 1980）那里借用并改造而来。现在，我将把这一具体正向映射的结果，与两个方向相反的因果映射相比较；赫德与奥尔福德称后者为“逆向映射”。在逆向映射中，人们考察某一不利后果的情境，看看什么可能造成了它，然后考察这一原因（或这些原因）的可能原因，再追问它们可能的原因，如此沿因果网络向后追溯，直到就识别可能有效纠正的切入点而言，追溯仍然清楚而有用为止。逆向映射应当识别出正向映射对同一系统所揭示的相同因果链或网络。这里的第一个逆向映射，调查澳大利亚政治忽视长期事务的原因；第二个则追问，为何美国许多环境政策问题反复发生。这些问题都属于战略性政策失灵，而三重功能失调理论恰恰预示了这种失灵，因此，这些映射应能检验该理论。¶

2.6.1 澳大利亚政治对长期事务的忽视

马什与延肯（Marsh and Yencken 2004）调查了澳大利亚政治为什么忽视长期事务；这种忽视体现在盐渍化、土地退化、河流恶化、全球化对就业的影响、研究与创新不足、公众对政治的犬儒态度、外债大幅扩张、儿童与青少年的健康和发展问题、能源问题以及温室气体排放等方面。这种政治失灵得到了广泛承认，正如环境科学家戴维·默瑟（David Mercer）和彼得·马登（Peter Marden 2006）所指出：“毫无疑问，澳大利亚政治未能应对后可持续发展社会提出的挑战。自由民主不愿解决环境问题，这一点已被认识了相当长时间。”朱迪思·布雷特在考察约翰·霍华德（John Howard）总理留给澳大利亚联邦政府的遗产时，支持了这一评价。她认为，他在全球变暖、相关环境议题及石油依赖问题上的表现，使他：¶

类似于那些如今已无面目、无姓名可考的人，他们因伽利略声称地球绕太阳转而谴责他……执政十年之后，我们对他如何看待过去100年的了解，远远多于对他如何看待未来100年的了解。（Brett 2006）

马什与延肯（2004, 31–41）把澳大利亚忽视长期议题的原因诊断为三项：“虚假对抗”、政策形成结构的局限，以及信息可获得性的局限。由于他们从症状出发寻找原因，分析往往聚焦于那些最直接造成忽视的原因。因此，为持久纠正对长期议题的忽视所需的根本变革，往往逃过了注意。马什与延肯（2004, 83）似乎在结尾两句话中承认了这一点：“所有这些变革，如果不带来有效行动，就都会徒劳无功。因此，还有一项最终要求——具有远见、勇气和信念的政治领导。”这个结论与正向映射的诊断一致：领导是混乱的，因此严重不足。马什与延肯（2004）认识到了这种混乱的原因——允许现任者参选的频繁选举。他们指出，在其列出的三种政策忽视原因中，第一种虚假对抗：¶

源自政党之间选举竞争的动态……在现行体制中，选举激励压倒了对基于实质优劣与审慎考虑之论据的关注，从而使体制扭曲……选举需要要求主要政党之间公开争执。议题被扭曲或捏造，以制造差异的表象，或削弱对手。（Marsh and Yencken 2004, 31, 32–33）

这意味着，我们可以用更根本的原因“选举竞争的动态”来替代“虚假对抗”；而上文已提出，其实际起作用的部分，是含混授权、过度竞争与过度妥协。¶

在解释第二种忽视原因——“政策形成结构的局限”——时，马什与延肯指出：“无法围绕较长期议题开展公共对话，部分是主要政党之间选举竞争动态造成的。正式政策制定结构的一些组织特征，也造成了这一问题”（2004, 35，着重为引者所加）。他们列出的组织特征是：（a）政策制定行政团队规模受限，造成工作负荷过重；（b）利益团体缺乏进入渠道；（c）政策制定体系无法围绕长期议题建立利益联盟；（d）联邦与州政府之间的工作关系薄弱。这里的特征（b），指缺乏为公平对待所有利益相关者而设置的正式进入渠道，而不是缺乏上文“过度竞争”所讨论的特殊利益集团的暗中渠道。马什与延肯没有指出，他们的四项组织特征（a）至（d），也很可能在很大程度上由“选举竞争的动态”造成。这里提出，它们的形成方式如下。（a）中提到行政团队规模受限，很可能是在回应一种选举要求：必须让人看到强大、果断、不受旷日持久内部争论困扰的领导。这种要求源自含混授权和政治人物之间的过度竞争；如上所述，二者都是“选举竞争动态”的组成部分。（b）与（c）可能是政治人物对另一种选举要求的回应：必须让人看到自己照顾广大选民；因此，它们似乎属于过度妥协。政治人物不愿因被看见与少数意见合作，而搅乱自己对置身事外选民所作的简单化诉求；不论这些少数意见对公共利益多么有益，广大选民都未能充分理解它们。最后，（d）之所以产生，是因为对那些想展示自己忠于选民，并以领导品质给选民留下印象的政治人物来说，联邦—州冲突几乎不可避免。过度竞争推动这些展示，授权含混则容许它们发生。因此，我们可以把马什与延肯的第二项长期忽视原因，从“政策形成结构的局限”，大部分改为“选举竞争的动态”，再进一步改为含混授权加上过度竞争与过度妥协。所以，他们所说的第二项长期忽视原因，在根本上似乎与第一项相同。¶

他们提出的第三项忽视原因，“信息可获得性的局限”，也可以大部分归于“选举竞争的动态”，在这里具体表现为含混授权的影响。为看清这一点，可以从马什与延肯的一项观察开始：除澳大利亚各级政府已经建立完善的经济报告制度之外，对趋势与状况的报告都不充分，尤其是社会报告。他们指出，这些缺陷意味着，“议题被埋没，被媒体忽略，也很少得到政治人物关注”（2004, 38）；但他们没有提到，这些缺陷很可能是对相关信息的需求不足所造成，而需求不足又可能是公众缺乏兴趣所造成。然而，这种缺乏兴趣，恰是授权含混所能预期的结果，因为它使公民以为，自己已把选择公共物品的全部任务交给政治人物，因此可以专注于包括购买力在内的私人物品。当然，分析人士、媒体与政府会回应公民对商业和经济的强烈兴趣，提供相关信息。¶

马什与延肯（2004, 40）指出，他们认为导致长期事务被忽视的“政治、组织和信息局限……被广泛承认为目前公众对主要政党不满的原因。它们是公众对政治持犬儒态度的根源。”不过，如上文所示，寻找这些原因背后的可能原因，似乎揭示了更根本的成因：频繁选举、现任者参选资格、普选权和平等选票等民主结构，产生了授权含混、过度竞争，以及妥协带来的无知。马什与延肯的分析，实际上是在敦促政治人物、置身事外的选民，或者任何可能有影响力的人，修复其识别出的政治、组织和信息缺陷。这似乎不大可能奏效，原因有几个。其一，如上文§2.2.2和§2.2.3所讨论，很少有公民在倾听。其二，需要纠正的缺陷太多。第三个问题，是如何让任何纠正持续有效。如果一个有反作用的结构之类的深层原因没有得到纠正，也没有一个新的、永久性制度持续加以抵消，它就会不断发挥影响而占上风。马什与延肯建议的改革，可能被忽视或失败，因为现有选举结构几乎没有给公民和政治人物支持它们的激励。正如这两位学者在结论中所认识到的，关键在于领导，因此主要任务是让领导有效，而且以能够自我维持的方式做到这一点。不过，上文对领导的分析表明，既然领导是领袖与追随者之间的关系，那么追随者的表现至少与领袖的表现同样关键。沿用上文术语，我们或许可以通过修正马什与延肯关于关键在于领导的观点，更有用地界定政府失灵的问题：关键在于指挥。这促使我们考虑，能否通过消除授权含混来改善指挥。¶

2.6.2 环境政策失灵的反复发生

在表2.1中，密歇根大学的斯蒂文·亚菲（Steven Yaffee 1997）把美国历届政府在生态系统管理方面的几类失灵，归因于人类与人类制度的五种行为偏向。他提出，右栏列出的解决办法，可以消除这些偏向，从而产生更好的政策。这项分析主要聚焦于对北方斑点鸮反复出现的管理失当，但也发现，在试图管理其他物种时存在类似行为偏向，例如红顶啄木鸟（red-cockaded woodpecker）、黑足鼬、加利福尼亚秃鹫、美洲鹤、灰熊、灰狼与鲸类。亚菲的方法是一种较短程的逆向映射，因为它识别“政策问题”，并考察其可能的近因。¶

为把三重功能失调分析的正向映射，与亚菲的逆向映射作比较，我们在表中给他的五种偏向（左栏“行为偏向”）以及每项建议的纠正办法（右栏“解决办法”），都附上带括号的D、C或I评注。这些字母表示，亚菲识别的相关行为偏向或解决办法，被认为等同于我们的正向映射所提出的一种或多种功能失调或解决办法。在这些括号评注中，D代表指挥权（因此在“行为偏向”栏，D是不清楚谁指挥；在“解决办法”栏，D是明确的指挥责任）；C代表竞争（因此在“行为偏向”栏，C是过度竞争；在“解决办法”栏，C是缓和竞争，例如通过合作）；I代表政体的无知（因此在“行为偏向”栏，I是过度妥协造成的无知；在“解决办法”栏，I是传播信息，或赋予相对知情的公民更大的政治影响力）。¶

表2.1 造成环境政策问题的行为偏向及相应解决办法。根据Yaffee 1997, 330编制。¶

行为偏向	政策问题	解决办法
短期理性胜过长期理性（D, C, I）	长期方向不佳	了解未来。（D, I）；通过指令、信息和“促成者”，把我们与未来绑定。（D, C）；促进创新与试验。（D）；寻找同时满足短期与长期目标的创造性方法。（D）
竞争取代合作（D, C）	僵局；较差的解决方案	建立促进分享，并发展信任与关系的过程。（D, C）；保护可能被利用的人。（D, C）；聚焦更高层次的共同目标。（D, C）；目标坚定，手段灵活。（D, C）
利益与价值观碎片化（D, C, I）	僵局；较差的解决方案	促进讨论与价值观确认。（D, C, I）；建立政治共识。（D, C）；促进公众教育。（D, I）
责任与权力碎片化（D, C）	决策迟缓、悬而不决；问责减弱；零碎的解决方案	培养领导。（D）；建立协调机制。（D, C）；设计激励。（D）；制定明确的成功衡量标准，并发展监督表现的能力。（D）
信息与知识碎片化（I）	较差的解决方案	促进组织内部及组织之间的信息流动。（D, C, I）；投资改善数据库。（D, I）；建立拥有最新专业知识的中心。（D, I）；运用数据协商。（C）

表中对D、C和I评注所作的具体分配，必然是一组主观判断，每位读者也许都更愿意采用一组稍有不同的分配。但按照这里建议的分配，总体印象是，亚菲的偏向与解决办法，往往被我们的正向映射所提出的功能失调与解决办法涵盖。不过，除正向与逆向映射之间这种大体一致之外，正向映射还得到了亚菲较短的逆向映射未能做到的东西：它提出根本性的结构改革，而这些改革似乎是系统性地引入、推动亚菲的“解决办法”，并为持续维护它们提供永久激励所必需的。¶

亚菲的逆向映射表明，五种政策问题由五种行为偏向造成，可以通过十三种不同的行动（右栏“解决办法”）加以缓解。〔译注：原文写作“十三种”；按表2.1右栏逐项计数，共有19项（4＋4＋3＋4＋4）。这里保留原文数字。〕正向映射则提出了更简单的一组解决办法，因为它表明，大量政策问题（远不止这组特定生态系统管理失当的案例）至少部分地仅由三种政治功能失调造成。表2.1表明，指挥权混乱（D）可能是这些功能失调中损害最大的一种，因为在造成行为偏向方面，它被认为与过度竞争（C）大致相当（二者在这里都出现4次，I则为3次）；而在产生解决办法方面，它的影响可能远超过C与I的总和（D出现18次，C为10次，I为6次）。按照这一粗略评估，最有用的单一解决办法，可能就是消除授权中的含混。这也是把马什与延肯的逆向映射，同三重功能失调的正向映射分析相比较时得出的结论。¶

看来，正向映射往往能发现某些东西，而逆向映射可能难以回溯足够远，看见它们。在分析政府失灵时，正向映射从基本结构开始，因此，只要在接近这一层面的地方发现问题，就会提出系统性解决办法：或者改变基本民主结构，或者设计新制度，以防止或纠正这些结构所产生的失灵。这些变革或新制度，应能建立并维持更好的治理，而且它们构成的补救行动集合，往往比逆向映射最初找到的更小，因为逆向映射从大量需要纠正的症状开始。另一方面，逆向映射应能产生操作性与战术性解决办法，补充正向映射指出的战略性解决办法。¶

2.7 总结与含义

前面两项关于政府失灵的逆向映射，似乎支持三重功能失调假说，因此，这一假说似乎指向系统性且数量很少的纠正措施。由于三重功能失调把失灵定位在民主政府的结构中，而不是某些特定情境，或政治人物、官僚、公民和特殊利益集团等特定行动者身上，它提出了两种主要补救中的一种。或者，通过使政治人物成为绝对统治者，完成人民向政治人物委托指挥权的民主授权；或者，将这种不完全授权的性质明确化，让政治人物和公民都不再含混。第三种策略，即使人民成为公共政策所有层面的绝对统治者，并不切实际，因为公民没有时间投入此事。某种形式的代表制是必要的。第一种策略使政治人物成为绝对统治者或指挥者，要求消除选举的频繁性，或者大幅延长选举间隔，例如二十年或更长，或者完全取消选举，例如通过抽签选择代表。这种策略消除了政治人物对选民的大部分问责，因此会危及公共政策质量。而这一风险，使公民极难接受这种策略。¶

第二种策略，是使不完全授权明确化；为此，必须不断提醒人民与政治人物，在现行选举授权制度下各自负有什么责任。由于这些制度把选民留在指挥者的位置上，只有当选民认识到，必须由自己确定希望公共物品实现的总体目标，而政治人物也知道自己只能选择如何实现这些目标的相对细节时，制度才能产生良好公共政策。在这种策略下，政治人物必须把自己视为执行者或经理人，而选民则是其指挥者；所以，当别人或他们自己把他们称为“领袖”时，双方都会感到混乱。然而，仅仅通过改名或描述，并不大可能永久澄清这些角色。大多数公民不会听到这些描述，而且即使听到，也很快会忘记。有些政治人物可能忽略那些把他们从领袖降为经理人的描述或头衔。这些描述也几乎不能帮助公民或政治人物履行相关职能。但是，新制度或许能不断提醒公民和政治人物各自不同的角色，同时为他们提供永久激励与协助，使其依照这些角色行动。不过，这个制度设计问题暂且放下，第二编再作讨论。在这个阶段，我们可以先开始消除“领袖”一词引起的混乱：谨慎地按照上文§2.2、§2.2.1、§2.2.4和§2.2.8讨论的特定含义使用它，而当我们指的是指挥者时，就用“指挥者”，而非“领袖”。要描述民主政府如何运作，以及为了充分有效应当如何运作，这两个术语都不可缺少。¶

关于公民作为指挥者的工作，政治学家黛安娜·穆茨（Diana Mutz 2006, 150）提醒说，审议与积极政治参与严重不相容。积极参与的公民不大可能进行很多审议，而充分审议的公民也不大可能积极参与。穆茨提出两种机制来解释：审议使人接触政策议题上相互交叉的观点，造成对政治决定的矛盾心理，从而抑制行动；接触相互交叉的观点，又使人更清楚地意识到卷入争论的可能性，也让许多人望参与而却步。穆茨的第一种机制，可能包括以下两种影响：关注相互交叉的论据需要时间与精力，因此，审议者可用于参与的时间与精力减少； 这种关注也要求、并可能培养分析性或反思性态度，而这与参与可能需要的冲动、要求行动的心态恰好相反。让同一位公民既审议又参与的困难，必须由实行本节开头所述第二种策略的制度来缓解或克服：鼓励公民审议战略性政策，再通过帮助他们促使政治人物落实审议所得，协助他们参与。¶

本章描述的民主社会选择体系的腐化，意味着对私人物品的个人选择，常常能够利用社会选择的弱点，取代或压倒社会选择。一个主要发生方式是：面对混乱、充满怨毒的社会选择体系所带来的无效与挫败，公民发现，转而专注于个人选择更有回报。市场很擅长鼓励他们这样做，正如赖希（Reich 2007）在《超级资本主义》（Supercapitalism）中的描述，以及政治学家迈克尔·桑德尔（Michael Sandel 2012）在《金钱不能买什么》（What Money Can’t Buy）中的慨叹。因此，人们专注于“我、现在”，自恋不断增强，私人财富繁盛（对那些能获得它的人而言），公共领域则衰败。在澳大利亚，社会学家迈克尔·普西（Michael Pusey 2003, 183）对这一发展深感不安，指出随着：¶

经济改革而来的，是民主的稀薄化，以及人民被诱导退入纯粹私人领域：只关心自己人、心境、消费、休养、治疗，以及对加诸自身之事无法言说的愤怒。

在澳大利亚从事多年社会研究后，心理学家休·麦凯（Hugh Mackay 2004, 7–8）发现，澳大利亚人变得：¶

势利得多，分层也严重得多，更强烈地感到存在一个富裕阶级……这些人觉得自己已跻身其中，已经成功，我们理应在这里，我们得照顾好自己的孩子；至于那些人，嗯，世道就是如此……与我们无关。

麦凯（2004, 7）的结论是，我们需要一个更加“富有同情心、和谐、慷慨、包容的社会，对处境不利者、穷人以及智力不高者给予格外的关照”。三重功能失调是一种理解方式，帮助说明为何许多民主国家陷入这场危机，而另一些似乎正向它漂移。第6章将把这一预测用作诊断，为开出补救处方提供指引。在此之前，接下来的三章将进一步调查这一诊断是否准确。第3章考察一些自由民主国家的表现；它们的结构与文化使三重功能失调最小化，并将其与一个助长这种失调的国家相比较。第4章考察使三重功能失调容易造成严重管理失当的议题特征，随后给出三个议题中的实际例子，每一个议题都具有若干此类棘手特征。第一编的诊断将在第5章结束，该章更详细地考察第四个议题如何因三重功能失调而管理失当：人类对稀缺自然资本的欲求问题。¶