第6章：人民论坛：自由民主制的审议辅助制度

保罗·E. 史密斯 · 2016 年原著 · 全书中文初译AI 辅助初译，未经人工终校第 8 / 15 单元

第二编开出补救处方

三重功能失调理论认为，自由民主政府的失灵源于其选举制度。这提示了三种不同类型的补救办法：（a）抵消选举制度的有害影响；（b）改变这些制度，使其产生更好的效果；或者（c）消除这些制度，也许以其他制度取代。最后一种办法，可以是使用非选举方式选择代表，也可以是尝试直接民主、从而取消代议制，或放弃民主本身。这里提出一个旨在实施选项（a）的新制度，因为在当前民主环境中，它似乎比（b）或（c）更容易实行。如果（a）有效，它应当提高随后实施（b）或（c）的政治能力，同时增强政治体判断这样做是否审慎的能力。

这一新的制度设计称为人民论坛（People’s Forum，简称PF或“论坛”）。本章先对PF作概括描述，再以两种方式评估它。一种评估，是将这一设计与理论上认为民主治理中的审议式参与所必需的原则进行比较（下文将讨论把PF归类为审议制度的问题）。另一种评估，是把PF与另外八种运作规模相似、旨在改善民主治理的制度设计相比较。随后，第7章将提供论坛设计的更多细节，并进一步讨论它是否应当能够按预期发挥作用。

三重功能失调理论表明，人民论坛若要改善民主治理，就应当做三件事。它应明确指出，由人民指挥政府政策，从而消除授权的含混性；它应减少政治人物之间竞争的过度程度，或其破坏性影响；它还应减少这样一种情况：较不成熟的公众意见的政治影响力，削弱了相对知情且经过深思熟虑的公众意见的政治影响力。论坛的设计旨在通过成为一种高度可见的公共制度，鼓励并帮助人民负责任地行使指挥权，实现第一个目标。由于战略政策的制定是指挥权的重要组成部分（主要讨论见第2.2.2、2.2.4及2.5节），论坛必须帮助公民聚焦于此。为追求第二个目标，论坛要帮助人民调节政治人物之间的竞争程度，并减少剩余竞争可能损害政策的范围。论坛可以通过替代政治人物的一部分政治活动，来实现这些效果；而且如第2.3.5节所指出的，关键领域仍然是战略政策。第三个目标，是减少信息不足意见的影响力对知情意见政治影响力的削弱；论坛通过促进大众公众意见的发展，并让其中更有可能充分发展的一部分获得更大政治影响力，来追求这一目标。同样，这种成熟且有影响力的意见必须涵盖战略政策；否则，许多战术和操作性政策迟早会失效或有害。

论坛的这三个目标可以归并为两个：把第二和第三个合并为提高公共政策、尤其战略性公共政策质量的目标（因为这是二者的核心目的），并把第一个目标（明确由人民指挥政府政策，特别是其战略部分）重新表述为：为政府政策，尤其战略政策，建立公共正当性。因此，论坛的使命可以表述为：（1）提高公共政策、尤其战略性公共政策的质量；（2）为这些政策建立公共正当性。

三重功能失调为人民论坛确立的三个设计目标，显然都需要公共审议。第一个目标，是让人民指挥公共政策，并在此过程中特别关注战略政策。这要求认真开展公共审议。第二个目标，是减少政治人物之间的过度竞争对公共政策的损害；这要求公民接过他们的一部分政策工作，和／或设计减少其竞争的办法，同样需要公共审议。第三个目标，是使公民知情、深思熟虑意见的政治影响力，较少受到其欠缺思考意见影响力的削弱；可以说，这也需要公共审议。这里使用的“公共审议”含义，比政治学家迈克尔·X.德利·卡尔皮尼（Michael X. Delli Carpini）及其同事（2004, 319）的定义更广；后者把它定义为与其他公民开展讨论，帮助他们“对公众关切的事务作出判断”。这种讨论包括在正式或非正式场合、通过任何媒介进行的交谈、讨论和辩论，媒介包括面对面交流、电话交谈、电子邮件和互联网论坛；但它不包括“自我审议”（Delli Carpini et al. 2004, 318–19），即公民可能受其对他人观点、以及与公共议题相关的信息和事件的观察所激发的思考与学习。德利·卡尔皮尼及其同事把对公共事务的自我审议排除在公共审议之外，因为它不涉及个人间的相互交流；但本书将其纳入民主公共审议的一部分，因为人们在识别和考虑议题时会这样做。政治理论家罗伯特·古丁（Robert Goodin 2003, 54–55）认为：

即使在外部集体场合，审议工作中有如此之大的部分，也必然必须在每个人自己的头脑中完成，这一点仍然十分重要……因此，审议民主论者面对的挑战，是找到某种方式，把其审议理想适用于任何稍具规模的社会，因为在这样的社会里，安排整个共同体面对面讨论，根本不可行。

政治哲学家詹姆斯·博曼（James Bohman 1998, 401）把审议民主定义为“一组观点中的任何一种；按照这组观点，自由而平等的公民所进行的公共审议，是正当政治决策与自治的核心”。政治学家迈克尔·索沃德（Michael Saward 2001, 365）提出类似看法：“说审议民主有许多形态，仍是轻描淡写……不过，把审议场所和论坛简单区分为受限与非受限两种形式，就能相当准确地把握审议理论各分支的制度抱负。”索沃德把受限一端定义为经过有意识设计、参与人数有限的论坛；参与者面对面参与，议题日程有限，并使用严格的讨论程序。非受限一端，则是由人数不定的人组成的自发群体或网络；他们可能从未见面，却以非正式程序，围绕自行产生、不断变化的一组议题，参与没有明确期限的活动。从下文描述可见，人民论坛在若干方面是受限的，因为它具有许多具体特征，例如就一组精心拟定的问题按固定日程投票；但它在其他方面也是非受限的，例如议程具有一定可调整性、参与人数不定、不组织小组讨论，以及每个问题的参与期限不确定。

6.1 人民论坛的使命、策略与形态

如上所述，人民论坛的使命，是提高公共政策的质量——特别是在战略领域——以及使这些政策在公民眼中具有强大的正当性。三重功能失调理论指出，这是必要的使命；而其中第三种功能失调（信息不足的公众意见之政治影响力，过度削弱知情公众意见的政治影响力）则提示了执行这一使命的两项策略。这就是尽量减少第三种功能失调看来所必需的两项行动。第一，提高大众公众意见的水平（尤其是在战略性公共政策方面）；第二，使大众公众意见中可能发展得更充分的部分获得更大政治影响力。除了尽量减少第三种功能失调，这两项策略也应能执行PF的使命，因为二者共同作用，应当提高公共政策（特别是战略政策）的质量，同时使其在公民眼中具有正当性（因为在民主制度下，政治影响力最终取决于公共正当性）。这两项策略还处理三重功能失调的前两个部分；如果要完成PF的使命，它们就必须做到这一点。前两种功能失调得到如下处理：首先，两项策略都把指挥者的角色赋予人民，从而尽量减少授权的含混性；其次，以人民的指挥权替代政治人物的部分决策，尽量减少政治人物之间过度竞争对政策的损害。这种替代，不仅意味着部分政策由公民而非政治人物制定，也意味着公民可能制定政策或新规则，调节政治人物之间的竞争。因此，人民论坛的使命和策略可概括如下：

使命：

提高公共政策、尤其战略政策的质量。
为这些政策建立公共正当性。

实现使命的策略：

加快大众公众意见的发展，尤其是对战略议题的意见。
使大众公众意见中可能相对成熟的部分获得政治影响力。

为执行这两项策略，人民论坛采用重复举行、不具有约束力的公民投票或民意投票，其议程在很大程度上由公众监督。这些特征与下文描述的许多其他特征相结合，旨在激发和促进公民不急不躁地、并在某些方面有组织而认真地考虑战略议题。按现行做法，公民投票即使能做到这一点，也做得不好，因为它通常结合了以下四项特征中的大部分或全部：命题仅以二元选择的形式交付表决；只表决一次；结果对立法机关具有约束力，要求其执行该选择；而命题由精英选定。这使公民投票呈现为全有或全无的竞赛，无法容纳审议式反思。政治理论家西蒙娜·钱伯斯（Simone Chambers 2001, 231–32, 236, 240–42）把这一现象描述为通过三种方式发生：问题的框架不可协商；表决不可逆转；以及呈现一种多数决情境，公民获胜的需要取代了审议的意愿。新闻媒体“采用选举报道规则作为公民投票新闻呈现的标准”，也助长了对审议的这种抑制（Jenkins and Mendelsohn 2001, 229）。

启发式方法能否替代审议，帮助公民按现有利益对议题投票，这一问题对人民论坛而言意义有限，因为它的主要策略是加快公众意见的发展。审议不仅对此必要，对建设性的民众议程控制也必要；此外，还要通过审议激发对新信息的需求：无论是为公民提供启发线索的精英，还是公民自身，要想对论坛呈现的战略议题有知识、有能力，都可能需要这些信息。由于人民论坛的民意投票或公民投票在目的和设计上相当独特，可以把它识别为一种新类型，赋予其技术名称“意见发展投票”（opinion development poll）；这个名称还可缩写成“odpoll”，让怀疑者觉得颇有意思。[译注：odpoll与英文“odd poll”（奇怪的投票）音近。]

为了确立自己作为政府制度一部分的地位，论坛的投票（odpoll）必须成为一项广为人知的活动，吸引显著程度的公众兴趣、公众参与，并获得公共地位。公共地位的发展，会表明论坛已开始执行第二项策略。为执行两项策略，采用的技术固然重要（例如 Lupia and Sin 2003），但关键特征是投票的组织方式（Flanagin et al. 2006, 32–33）。论坛设计强调有效组织，这应使它即使只采用邮政投票这样不算先进的技术，结合印刷媒体介绍选票、促进围绕议题的大部分公共讨论、并公布投票结果，也能发挥一定有用作用。不过，现代通信技术使这一制度的引入和运行容易得多。

6.1.1 论坛的重点

人民论坛并不打算承担适合由聚集起来审议议题的公民小组完成的工作。这样的群体可以作为一个小组开会，也可以由多个小组运作，召开全体会议，从而容纳数百名成员。它们可以面对面，也可以在线会面。一个公民小组或一组协调运作的小组，只能是一个州或国家人口中非常小的样本，因为参与者必须能够彼此倾听。如果这类小组决策对整个政治体成员的正当性，来自其向所有成员提供的参与机会，那么这些小组就会把自己限制在小社群能够处理的议题上，因为只有这类社群的成员才有显著的参与机会。

由于论坛主要是为处理只有非常大的社群才有希望管理的议题而设计，它向不限数量的公民提供参与机会。为了使这种参与有可能产生强大影响，它把注意力集中于具有战略意义的议题（如第2.2节引言所讨论的，这有助于减少授权的含混性），从而使公民观念的集体发展，聚焦于区域、国家或更广范围所关切的长期、根本公共政策。因此，论坛被设计为帮助公民指挥政府，预防并纠正问题的原因，而不是治疗症状。为帮助实现这种系统性、战略性路径，它必须协助公民质疑自身的基本假设与态度，因为它们可能是问题的根源。但只有当由此产生的态度变化广泛遍及政治体时，这种路径才可能影响政府政策。为此，论坛的任何倡导都必须在全体或大多数公民眼中具有正当性，因此它应当在所有愿意关注者的视野中进行；任何公民只要愿意，都应能够对维持或改革正在讨论和表决的态度作出贡献。

因此，论坛所要处理的议题类型，可以描述为根本性、长期持续性的。例如，是否采用总统制政治制度，适合论坛讨论；但谁应当成为下一任总统，则不适合。论坛特别强调“长期持续”，不仅因为根本议题具有持久且系统性的影响，也因为如下文所述，该制度会通过多年持续处理相同议题来发挥作用，因此议题本身必须在这样的期间内一直相关。即使某个议题已在政治上决定并付诸行动，如果有理由认为公民想要、或（在下文将讨论的论坛管理者看来）应当想要继续检视其选择，论坛仍可继续处理它。

论坛聚焦于根本、长期持续议题，是明确民主指挥权、从而纠正第一种民主功能失调的必要条件。只有通过决定战略政策，民众统治才能为一个政治体提供有效指挥，从而使其成为功能完整的民主政体。如果民众统治并未有意识、刻意地这样做（第2.2.3节和第2.2.4节说明，这在很大程度上就是当前情况），那么政治体要么在根本目标方面多少漫无目的地漂流，要么由其他影响力量掌权，在这一战略层面指挥政治体。当然，这种非民主的指挥，也将在很大程度上控制政治体未来的战术和操作性政策。

6.1.2 投票的结构

针对某一社会或多个社会开展的人民论坛，每次投票活动通常会按固定间隔重复举行，间隔应足够长，使公众意见有一定发展的可能。与持续不断的投票相比，这种间隔也使所有关心议题的人能够同时表达意见，从而有可能使每次投票结果成为一组相当于民主社会选择的偏好。因此，一个已经建立的人民论坛，可以每年在同一时间举行投票。这种周期性也应防止公民因投票过多而疲劳。不过，在人民论坛启动阶段，可以先按季度或半年举行几次，以激发公众兴趣。如前节所述，这种投票具有重复性，所以每次举行时，都会努力就相同议题提出相同的一组问题。议题、问题，以及每个问题所提供的答案选项，由投票管理者选定，列于“选票”中，并以免费小册子和网站的形式向公众提供。只有在发现不合适，或公众已作出决定、不再改变观点时，才会改变某个议题、问题或答案选项（由管理者进行，如下文“选票”所述）。意见的这种稳定，将由连续几次投票中趋于平缓的意见趋势显示出来，如下文所讨论的。一旦人民论坛管理者发现适合的话题，就会把新议题列入选票。不过，如下文“选票”及第7.2.13节（E3、E2）更详细说明的，公众将对这种议程设置拥有很大程度的控制权。

投票将是自愿的，是邀请所有选民（依法具备投票资格的公民）参与的自我选择过程。投票者可自由选择回答任意多或任意少的议题与问题。一“票”可以包含对一次投票活动中呈现的任意议题之任意问题的回答。如上所述，投票结果对立法机关不具有约束力，仅供建议。起初，这种政治影响力很可能远弱于传统民意调查；但由于下文所述人民论坛结构的作用，随着公共审议和投票多年持续，它应当变强，并超越民意调查的影响力。多年重复相同问题，会提供一个稳定议程，促进相关公共辩论的连续性。这应有助于公众意见在这些问题上发展，并在参与投票的那部分社群意见中创造或加速趋势。投票每年重复，允许将这些趋势绘图呈现。对于参与者意见稳定、或最近几年投票中的趋势已经趋平的问题，这一过程将表明，一般而言，社群对这些观点感到满意。于是，可以把这些问题从投票中移除。

6.1.3 投票过程

人民论坛每次投票将开放一周，让这一周内每日累积票数的公布有时间激发公众兴趣，并帮助确保打算投票的人不会忘记。投票通过电话或互联网提交。计票采用电子方式，因而几乎即时完成；于是，投票周每天晚上，都可在电视上播出选定议题的累积结果。互联网和印刷媒体也可每日更新，可能涵盖选票上的所有议题，并包括显示各议题历年来直至当次活动投票趋势的图表。至少在论坛运行初期，这种媒体报道不受法律强制，因为那将要求强有力的政府支持，使制度建立困难得多。希望许多媒体会看到公众对论坛活动报道需求的增长潜力，因此提供报道，帮助这种需求增长，并扩大自身收视率和市场。他们可以预期，这种效应不仅出现在投票周，也会表现为公众对选票涉及主题的信息需求持续增长。有人曾询问澳大利亚一家电视频道的经理，是否愿意每年用一周时间为这种制度的投票提供每日免费报道；他表示有兴趣把这作为新闻和时事服务来开展。论坛管理者会发布可直接播出和印刷的每日投票摘要，鼓励这种合作。

确保每位选民每次投票只投一票的办法，将在第7.2.13节（E22）讨论，主要关注澳大利亚情境下对选民名册的使用。理想的投票安全系统应允许自发投票，使事先登记并非必要条件，选民可以在投票开放的一周内任何时候，一时兴起便投票。投票的自发性，使那些对某些议题当前票势产生关切的人，能够在周末截止前投票，并敦促他人投票。这种互动应当有助于让人们在投票周参与这一过程，并可能鼓励他们在全年中就所呈现的议题开展更广泛的讨论与审议，为下一次投票作准备。投票者若决定修改已提交的选票，可在截止前修改。冲动投票不利于赋予认真思考议题的公民政治影响力这一目标（见下文第6.3.4节），但它应当有助于把此前不参与的人吸引进来。以这种方式参与投票的人，随后可能更多关注议题，并通过应对下文第6.1.4节所解释的提问类型，发展其审议倾向和技能。可以预期，投票开放一周并允许期间改票，可能鼓励特殊利益集团操纵，也许通过媒体采用恐吓策略。但这种策略似乎不太可能奏效，因为投票者已有此前一年的时间重新考虑议题，任何在投票期间突然密集施加影响的尝试，都可能明显显得不光彩。受到这种方式攻击的利益方，会有几天时间在投票结束前回应其中一部分，也可能在下一次投票前的一年中继续反击。这种竞争积极的一面，是它应能增加对议题的讨论，从而促进两次投票之间的审议效应。如果投票活动期间的操纵真的成为问题，可以规定投票不可撤回，也可以把活动限制在一天。第7.2.10节将进一步考虑防范操纵的对策。

把投票活动延长至一周，并允许冲动投票，可能只在最初几年重要，目的是鼓励尽可能多的公民参与。之后，也许看来适宜结束引入阶段，强制事先登记，和／或把投票期缩短到一个周末或一天，使投票成为更经过预先考虑的行为，从而让结果在公众眼中更具审议性。然而，这些改变未必会使投票结果反映更深思熟虑的意见，因为它们也会帮助偏见很强的人获得充分代表。此种效应，加上投票期间公众接触投票活动的机会减少，可能降低其知名度或地位，从而减少其激发的审议。因此，现阶段并不推荐这些改变，但管理人民论坛的经验可能表明，它们值得尝试。

6.1.4 选票

人民论坛选票将处理数量不定的根本性、长期持续议题。除了覆盖面广，议程还应包括其中最具争议的议题，以便为尽可能多的人提供感兴趣的内容，并刺激公众参与。虽然议题的数量可以非常大，但公众的注意跨度，会把大众媒体公布结果的范围限制在或许约一百个议题，而其中每次投票重点关注的可能不到10个。报纸可能比电视和广播愿意报道多得多的议题。如果投票议题数量很大，完整的结果和趋势清单，可在网站、杂志、专业期刊和书籍等其他渠道发表。对于由多个州组成的联邦国家，论坛会为每州提供不同选票，既提出州事务的问题，也提出国家政策的问题；这些不同选票会协调一致，使所有选票都提出相同的全国性问题。

选票对每个议题的描述应当简明，篇幅也许限制在不到一页。在适当情况下，描述应把一个议题与其他议题联系起来，邀请答卷者先考虑它们，再回答本议题的问题。每个议题会提出若干问题；在可能情况下，还应包括“理由说明问题”，询问投票者为何对该议题前面的问题作出那样的回答，以促进对偏见、世界观和价值观的质疑。理由说明问题的投票结果，也应在两次投票之间激发建设性的公共讨论。选票上的每个问题，都要附有一组选项供投票者选择。在适当且可行时，也会提出其他类型的问题，例如希望政府采取何种行动、投票者如何理解这种行动的作用方式，以及他或她愿意支付多少；下文第7.2.2节（E13）与第7.2.4节（E14）将讨论这些问题。

由于提供给投票者的议题、问题和答案选项，会在选票上多年公开展示，因此将邀请公众对这些选项提出批评与支持，而投票管理者及公众都有充足时间回应。因此，这将是一个开放的过程，使管理者始终受到公众审视，以确保在选择和构建议题、问题及答案选项时，具有相关性、全面性与专业能力。如果公众认为表现欠佳，惩罚将是人民论坛因公民不信任、嘲笑和抵制而崩溃。

如果选票提供的描述和提出的问题，能把问题归纳为少数几个关键概念，并以容易理解、有帮助的方式说明，选票就会帮助公民有效处理议题。技术、风险和价值观方面的复杂问题，必须提炼出要点；问题必须切中要害，并指向解决问题。投票管理者应充分了解政治议题，并具备议题分析、提问技巧和公共审议心理学方面的技能。

6.1.5 论坛策略的执行

论坛两项策略的执行，根本上都依赖其选票。对于第一项策略——鼓励大众公众意见在战略议题上发展——选票必须覆盖那些最值得公民认真考虑的议题。政治人物会回避其中一些，因为它们让选民面对代价高昂的选择。选票必须通过聚焦原因，来帮助解决议题；这可能包括处理其他相关议题，因此这些议题也必须列入选票，并相互参照。由于论坛投票会反映这些手段所促进的任何意见发展，其结果应当因反映相对深思熟虑的意见而广为人知，而这应为这些投票带来政治影响力。因此，论坛的第一项策略，也将帮助执行第二项策略：为发展最充分的政策观念赋予政治影响力。

第二项策略有意采取精英主义，因为它旨在赋予那些更关心议题、因而更可能充分了解议题的人之观点以力量。这种精英主义不会损害参与机会的民主平等，反而可能通过鼓励不参与政治的人在论坛投票并公开辩论其问题，从而加入“精英”，来帮助缓解政治疏离。

这些投票若要为其帮助发展的意见创造强大政治影响力，就必须成为受公众欢迎的制度。是否受欢迎，不仅要看是否有相当比例的选民参与论坛投票，还要——而且主要要——看投票结果在公众眼中的地位。这种地位应显示，一般公众是否期待政府落实论坛的结论。如果这些投票真正运行起来，它们会与传统民意调查相比较，这应使公众注意到后者的危险影响。公共传播学者利奥·杰弗里斯（Leo Jeffres 2005, 617–18）指出，民意调查中存在一种：

证据充分的公众意愿，即愿意对自己一无所知的话题发表意见，并回答关于虚构公共事务议题的含混问题……在民主制度和消费社会中，公众自身、政治领导者和有影响力的人物，都需要彼此之间的“反馈”，制度才能运作。问题在于，我们是否能够改善调查结果，使之配得上民调如今在社会中占据的地位。

人民论坛旨在对杰弗里斯的问题给出肯定回答，因为它提供的投票，应当较少反映暗示与无知，而更多反映经过考虑的判断。其中一些判断，将由论坛重复过程所促进的持续辩论，以及这种讨论的审议性质所发展出来。通过呈现意见发展的趋势，论坛也可能表明，近期是否有望形成更成熟的认识。

下文第6.3节列出论坛预期发挥作用的五种主要方式，第7章随后将更详细规定其机制并作解释。第6.3节对这一设计功能的总体考察，将用于评估它应当能在多大程度上履行这些功能，从而判断其可能表现。不过，在呈现这些内容之前，下一节先制定此次评价所采用的程序。

6.2 评价民主制度

既然三重功能失调理论诊断民主政府的失灵，人们或许会期待它提供一个框架，用于评价改善民主治理的新制度可能有多大成效。然而，不仅用某一理论指导改善政府的新制度设计（本章开头及第6.1、6.1.1节就是如此），还用它把该设计的前景与其他类似目的设计相比较，也许是对这一理论抱有过多信心——尤其因为其他设计除了纠正或补偿三重功能失调之外，还可能具有别的优点。不把三重功能失调理论用于此类比较的另一个理由，是纠正三重功能失调的设计在运行时可能产生其他功能失调，或它的类型可能在政治、经济上不适合建立和运行。因此，下文将通过评估人民论坛及竞争设计应能在多大程度上帮助现有代议制自由民主政体发挥作用，更直接、全面地评价它们（分别见第6.3节和第6.5.2节）。为此，我们必须明确所谓良好表现指什么。

下文制定的民主政府目标，主要源自格雷厄姆·史密斯（Graham Smith 2009, 12）一个有帮助的概念，即“我们期待民主制度具备的理想品质或收益”（原文强调）；但我们的推导必须把对民主制度的期待，转化为对这些制度应为民主治理做些什么的期待。史密斯提出了对民主制度的两类期待。第一类是它提供民主收益，“可以说……体现了罗伯特·达尔关于民主过程的经典标准”（G. Smith 2009, 13）。在史密斯的术语中，民主收益，是一种制度实现、或可以预期实现的效果（Smith 2009, 12–13）；这与达尔（Dahl 2006, 8–10）的路径不同，后者的民主标准，是实现这些效果的机会。史密斯规定了四项民主收益：（1）包容性，即具有不同社会视角的公民，参与被评价制度决策过程的程度；（2）民众控制制度的决策，即（该制度参与者）控制其问题定义、方案分析、方案选择，以及所选方案的实施；（3）该制度参与者的审慎判断（G. Smith 2009, 25）；（4）其过程对全体公民的透明度，无论他们是否直接参与该制度。史密斯所谓“我们期待民主制度具备的收益”（2009, 12）的第二类，是制度收益，即我们对任何制度都会期待的事物。它们又分两个子类：制度的效率，以及对其必须运作环境的适用性或可迁移性。这一环境由制度必须在其中发挥作用的民主政治制度类型、该政治制度的规模（政治体大小），以及所处理政治议题的类型所界定。

现在，我们考察史密斯的民主收益，是否确实有助于良好的民主治理。既然民主治理是由人民治理，良好的民主治理就是人民良好地治理。这似乎不仅意味着就结果而言的良好治理，也意味着人们在治理过程中良好互动，即调查、辩论、讨论、考虑、理解并选择这些结果时的互动。达尔（2006）强调，在民主制度中，这种互动必须体现公民之间的政治平等。因此，一种制度对良好民主治理作出贡献的民主收益，可以预期是它对治理结果与政治平等两方面的贡献；本书分别称之为治理收益和政治平等收益。因此，史密斯关于一种制度的民主收益，在这里被其治理收益和政治平等收益取代。这一替换促使我们把史密斯的第四项民主收益——透明度——排除在这两个新类别之外，转入制度收益类。这是必要的，因为制度的透明度培养全体公民对它的信任和接受；因此，具有这一收益的制度，具备了向民主政体迁移的必要要素，而可迁移性正是制度收益的两个子类之一。这里还应指出，制度收益不仅是制度本身的收益，也是制度对治理作出贡献的收益，因为高效、可迁移的制度，会比低效或不易迁移的制度作出更大贡献。

把制度的民主收益，替换为它以治理收益和政治平等收益形式对民主治理作出的贡献，就需要考虑这些收益是什么。为识别治理收益，本书采用第2.1节所述公共选择观念作为标准：如果一个政府能良好地提供公共物品，它就是好政府。为判断供给是否良好，我们使用比瑟姆（Beetham 1992, 42）的自由民主第五原则：判断由公民作出。这似乎公正，因为需要、使用并最终提供或维持公共物品的是人民。既然好政府能够良好提供公共物品，它就必然必须非常民主，因为它会提供或维持构成政治平等的那些重要公共物品。但反过来未必成立：一个非常民主的政府虽会提供政治平等，却未必足以构成良好治理。其他公共物品可能被忽略，其中尤其因为政治平等可能赋予无知或过度自我中心的公民一定（或很大）政治影响力；在这种情况下，通过调节这种平等，也许能改善治理结果。这种调节的一个要素，可以是达尔的路径：把政治平等规定为平等政治行动的机会，而不是实际实现平等政治行动。

既然好政府会提供政治平等，我们或许可以删除政治平等收益这一独立类别，把它们归入治理收益。然而，这里没有这样做，因为这两类收益存在显著区别。如下文所述，治理收益是一种制度协助政府提供各类公共物品的能力；而政治平等收益，则是一种制度协助政府仅提供构成政治平等的那些公共物品的能力（其中四项将在下文第6.2.1节中识别）。

以治理收益和政治平等收益取代格雷厄姆·史密斯的制度民主收益，还伴随着收益含义的变化：从制度参与者的实际实现，转为达尔（2006, 8–10）所设想的全体公民能够实现的机会。例外是透明度，它是史密斯所列制度民主收益中，唯一能够被政治体内所有公民体验到的一项（G. Smith 2009, 12）。因此，治理收益与政治平等收益，是一种制度作为政府的一部分运作时，为全体公民作出的贡献。把一种制度的民主收益，部分替换为该制度对治理贡献的收益，也让我们注意到，政府要表现良好必须做些什么——也就是怎样才能良好提供公共物品。本书提出，为此需要两项治理收益。其中一项，是对格雷厄姆·史密斯的一项民主收益的转换：制度参与者对公共政策议题实际形成审慎判断；达尔对此的处理，是规定民主要求公民具有平等且有效的机会，发展充分知情的理解。与政治平等收益一样，这里采用达尔的概念和术语，将这一治理收益称为“充分知情的理解”；因为将它规定为机会，而不是实际实现，会使一个制度作为政府的一部分运作时，更有可能向政治体全体公民提供它。这里提出的另一项治理收益是：由于政治体常常只有部分公民对某个公共物品议题具有充分知情的理解，在塑造公共政策时，部分公民的这种理解应当压过其他人的无知。这项收益在此称为“充分知情理解的政治优势”。现在，我们或许会注意到一个非凡巧合、值得赞赏的一致性，或一种狡黠的操弄：提供此处识别的两项治理收益，恰好就是人民论坛为完成使命将采用的双重策略（见第6.1节及第6.1.5节）。

上文指出，好政府必须非常民主，因为它会提供或维持构成政治平等的公共物品。因此，我们可以放下“设计一种制度以产生良好的民主治理”这一具体目标，只集中于设计一种制度来产生良好治理。现在，我们更仔细考察政治平等收益、治理收益和制度收益，以确保每一类的全部收益都被覆盖。

6.2.1 政治平等收益

罗伯特·达尔（1998, 37–38; 2006, 8–9）为理想民主提出以下五项基本标准：

在相关政策通过之前，人民整体的所有成员，都有平等且有效的机会向其他成员传达自己的公共政策观点（达尔的“有效参与”标准）。
所有成员都有平等且有效的机会，就政策是否通过进行投票（其中包括票值平等）。
每个成员都有平等且有效的机会，了解政策提案（达尔的“充分知情的理解”标准）。
成员拥有控制议程的排他性机会。
几乎所有成年人和社会群体，都被纳入人民整体，作为成员享有上述四项权利。一种政治制度所提供的包容性，是它在多大程度上同时向具有所有社会视角的公民提供“在场”与“发声”。在场是积极参与，而发声是任何参与者获得倾听的程度，以及他或她对制度产出的影响力（G. Smith 2009）。

本书认为，达尔第三项标准——获得充分知情理解的机会——与其他标准根本不同，因为它似乎是参与质量、而非参与平等所必需的。达尔的参与平等（标准1、2、4和5），如果要产生良好治理（良好提供公共物品），就必须辅以高质量参与，也就是充分知情的理解。因此，平等且有效地获得充分知情理解的机会，被视为治理收益（如前所述），而达尔的标准1、2、4和5则被视为描述政治平等收益。

因此，在本节中，我们把史密斯关于一种制度的四项民主收益中的三项（包容性、民众控制和审慎判断），替换成制度对治理作出贡献的五项收益：四项政治平等收益（交流、投票、控制议程，以及纳入所有社会视角公民的机会），和一项治理收益（获得充分知情理解的机会）。这种替换对政治平等的重视，落实了达尔（1998, 36–37）的认识，即这种平等是民主的根本：“所有成员都应当（根据宪法）被对待得仿佛他们具有同等资格，参与决定社团将推行何种政策的过程。”在这句话中，达尔的“仿佛”表示，关注的是所有成员享有参与自由或权利的公正性，而不是所有成员是否实际参与。与此含义一致，达尔（2006, 10）后来强调了权利的重要性：“因此，民主不仅由政治过程构成。它还必然是一种基本权利体系。”

如前所述，格雷厄姆·史密斯所说对制度的民众控制这一民主收益，包括控制其问题定义、方案分析、方案选择和所选方案的实施。在制度对治理作出贡献的层面，民众对问题定义及方案分析的控制，由全政治体范围内交流观点和控制议程的机会这两项政治平等收益来处理（达尔的标准1和4）；而民众对方案选择的控制，则由全政治体范围内就政策是否通过进行投票的机会这项政治平等收益来处理（达尔的标准2）。被格雷厄姆·史密斯列为制度民主收益、却未由上述三项政治平等收益明确提供给整个政治体的政治平等要素，是民众对政策选择实施的控制。但可以认为，这也由那三项政治平等收益为整个政治体产生，因为随着时间推移，公民通过平等且有效的交流观点、控制议程及就政策是否通过进行投票的机会所施加的政治压力，应当促成这种控制。第四项政治平等收益——包容——也应对实施施加压力。

6.2.2 治理收益

上文把获得充分知情理解的机会列为治理收益；这意味着，一个作为治理制度一部分运作的制度，在多大程度上提供这种机会，不仅构成其自身价值的一部分，也构成该政府价值的一部分。如我们所见，好政府就是能够良好提供公共物品的政府。既然需要、使用，并最终提供、维持或处置公共物品的是人民，那么只有人民拥有道德权威，决定何种供给是好是坏。要称职地作出判断，他们需要充分了解情况，能够识别公共物品，并评估其收益与成本。因此，他们需要平等且有效的机会，获得对这些物品充分知情的理解。这样的机会会帮助产生良好治理；而由于良好治理能够良好提供公共物品，政治平等方面的物品也会被良好提供，因此该政府将非常民主。如第6.2节开篇结尾所述，提供获得充分知情理解的机会，实质上会实施人民论坛的第一项策略，即加快大众公众意见在战略议题上的发展。

然而，这一治理收益还不足以产生好政府，因为获得充分知情理解的机会，不能确保所有公民，甚至仅仅多数公民，都对每个重要议题有充分认识。因此，那些对理解此类议题不感兴趣或没有能力的公民，其政治影响力可能使公共物品供给产生缺陷（如我们所见，在某些情形下，例如具有长期意义的公共物品，缺陷会非常严重）。这个问题就是三重功能失调的第三部分——过度妥协。因此，需要制度提供第二项治理收益：使相对充分知情公民的理解，比其他人的理解具有大得多的政治影响力。于是，本书提出，人民论坛的另一项策略——使“知情公民意见的政治影响力压过较不知情公民意见的影响力”——描述了第二项治理收益，此处称为“充分知情理解的政治优势”。单独来看，这项收益是反民主的，因为它让一些公民比其他人有更多在场和／或发声机会，从而阻碍了一项政治平等收益：让所有社会群体都有平等且有效的机会，全面参与表达观点、就政策是否通过进行投票及控制议程。如果充分知情理解的政治优势在一个民主政府中运作，那是因为民主由政治平等收益提供，而非由治理收益提供。政治平等收益创造条件，让被充分知情理解的政治优势所忽略的公民，可以拒绝这种局面、默许它，或认可它。他们可以运用平等且有效的参与机会，尝试拒绝或认可。

创新似乎还需要提供“防止公共利益被操纵的保护”（G. Smith 2001, 77），这将构成第三项治理收益。然而，上述两项治理收益的共同作用，实质上已经提供这种保护。所有公民平等且有效地获得充分知情理解的机会，加上充分知情理解的政治优势，应当保护公共政策的民主发展，免受特殊利益扭曲或阻碍。因此，评估一个制度设计对这两项治理收益的提供，必须审查其抵御企业、其他强大私人利益方，以及公共当局进行政治腐蚀的能力。后者可能抱有自利或无知的议程，并试图通过以下手段执行：收编公民；以冗长、费力或昂贵的程序耗尽公民参与能力；利用公民的情绪反射获取狭隘政治利益；或使用公共资金，以宣传蒙蔽公民。因此，结论是我们只需要两项治理收益。

6.2.3 制度收益

制度收益，是我们通常期待制度具有的理想品质；既然这里考虑的制度将成为治理体系的一部分，那么“制度收益”就是制度对治理所贡献的收益。格雷厄姆·史密斯（2009, 13, 26–27）提出四项制度收益：一项效率收益，三项可迁移性收益。效率，是制度尽量减少其给公民及公共当局施加成本的程度，因此既包括参与者时间与精力的节约，也包括财务节约。一项促进治理的制度，其可迁移性，是它能在三个情境中发挥作用的能力：政治制度的类型（其政治、社会、经济和文化实践）、所处理议题的类型，以及该制度从地方到全球治理的应用规模。

如上文第6.2节所述，可迁移性失败的一个原因，可能是制度运行方式对公民缺乏透明度，使他们不信任并拒绝它。因此，这里把对全体公民的透明度视为一项向民主政治制度迁移的制度收益，而不是像格雷厄姆·史密斯那样，把它列为制度的民主收益。影响一种制度向民主政治体系迁移的另一个特征，是引入该制度的可行性。这是可迁移性的一个关键组成部分，因为制度能否发挥作用，完全取决于它能否被引入现有民主环境，并运行足够长时间，形成维持其作为政治过程一部分的民众支持。审议民主理论家约翰·帕金森（John Parkinson 2006, ix）指出，审议制度的提案必须说明：“如何从我们现在的位置抵达那些终点。否则，真正审议民主的梦想就仍将只是梦想。”在民主制度中，决定引入可行性的主要因素，似乎是该制度能否由私人倡议发起，还是必须依赖政治意愿，才有政府的资金支持和行政行动。在民主政体中，形成这种政治意愿通常比发起私人倡议困难得多：后者可能只需要少数拥有必要金钱、技术专长或其他力量者的动机，而形成政治意愿却很可能需要成千上万乃至数百万人的动机。这一领域中适当的私人倡议，可以是建立新制度的小规模版本，随后扩大并转化为全面政治应用；也可以是撰写并出版一本书，描述创新及其实施理由，从而激励有资源的利益群体或个人，在整个政治体范围开展试验。这样向公众作示范，随后可能形成政治意愿，引来政府支持，使制度得以维持、加强，并被引入其他政治体。

形成政治意愿的困难这一障碍，部分由政治人物对会显著改变政治的新制度的反感造成，因为他们适应现行政治制度，因适合该制度而自我选择进入政治，并拥有应对该制度的经验。格雷厄姆·史密斯（2005, 113）指出，“公共当局缺乏拥抱民主创新的意愿、资源和自由”。加斯蒂尔（Gastil 2007, 646）观察美国政治环境时，提出类似观点：

两党的领袖……很可能拒绝任何对现状的严重威胁，因为双方内心都相信现状有利于自己的政党。习惯于轻易接近政府的特殊利益集团，可能会更加凶猛地抵制这一想法，而且……没有理由怀疑它们的力量。

不列颠哥伦比亚省和安大略省的公民大会，说明了“必须有政治意愿才能引入创新”这一要求造成的一些限制。虽然这一要求没有阻止该机制在加拿大引入，但它似乎限制了其设计与应用，以致这些大会被弄得无能为力。限制在于：若要改变现状，其结论的实施既须经过公民投票，又须在该投票中取得至少60%的特定多数。此外，启动这些大会需要政治意愿，迄今也使其应用范围受限于一个公民显然不信任政治人物处理的议题——选举改革。公民大会为政治人物提供了一条路径，使公众看到这类议题得到处理，而又不怀疑政治人物会败坏结果。

因此，看来如果一种具有显著影响潜力的创新政治制度，需要政治意愿才能引入，其引入可行性很可能较低；但如果私人倡议和资金已足以引入它，那么只要设计在其他制度收益、政治平等收益和治理收益方面有前景，这种可行性就可能较高，因为这些特征会吸引潜在的私人发起者。

一种设计为所有公民提供的、使其把该制度作为参与民主治理手段的激励，看起来可能是另一项可迁移性收益。格雷厄姆·史密斯（2005, 113）指出：“公民必须相信参与会产生作用……相信参与活动的结果能够影响决策者……公民必须受到尊重，并获得参与的激励（或理由）。”无论一种设计是“开放的”，允许所有公民参与，还是通过选举或随机选择等机制限制参与、对一般公众“封闭”，这里所说公民使用该制度的激励，都指他们认可它，并期待政府维持它、实施其所建议政策选择的激励。这里不把它解释为公民通过直接参与来使用制度的激励，因为对于封闭设计，很少有人能体验到这种激励。

使用制度的激励，应来自“大多数心理学家认为影响我们在社会困境中作出决策的四种核心动机……理解、归属、信任和自我提升”（Van Vugt 2009, 41）。然而，一个制度设计可能在多大程度上唤起这些动机，可以通过考察已经选定的制度收益、政治平等收益和治理收益来判断。透明度这一制度收益将产生信任；而在大型政治体的规模上，以适合其政治制度（政治、社会、经济和文化实践）的方式处理战略议题的制度收益，可能促进理解、归属、信任与自我提升。政治平等收益（公民之间的交流、投票、公民控制议程与全面包容）及治理收益（充分知情的理解与充分知情理解的政治优势），也会唤起理解、归属、信任和自我提升。因此，对公民使用制度的激励作任何评估，都会重复对这些其他收益的评估，所以本书不把它另列为这套政治平等、治理和制度收益评价框架中的又一项收益。

6.2.4 评价民主制度的收益

上述对格雷厄姆·史密斯评价框架的改造，把需要评估的收益从八项改为十二项。史密斯的八项包括四项民主收益——包容性、民众控制、审慎判断和透明度——以及四项制度收益——效率，以及对政治制度、规模和议题类型的可迁移性。现在提出的十二项分成三组：第一组是四项政治平等收益，即包容性，以及交流、投票和控制议程的机会；第二组是两项治理收益，即充分知情的理解及其政治优势；第三组是六项制度收益，即效率，以及向自由民主制度迁移的五种可迁移性：对这些政治制度的适合程度、对战略议题的适用性、对大型政治体的适用性、制度的透明度，以及将它引入政治制度的可行性。从八项改为十二项，使其中一些更为具体，因此也可能使尝试判断某一特定设计对其将要服务的政府能够提供每项收益到何种程度，变得更有意义。这样的判断可以用为每项收益选择一个数值评分来表达；下文第6.3节对人民论坛就是这样做的，结果汇总于表6.1（原书第287页）。第6.5.2节对另外三种设计可能产生的收益重复这一评估，四种设计一起在表6.2（原书第312页）中比较。这一比较是高度简化的概览，只能视为对这四项提案相对前景的粗略指示。然而，它可以从三个方面进行系统复审：重新考虑每种设计可能在多大程度上提供各项收益；考虑不同收益是否应赋予不同权重（表6.1和6.2假定各项同等重要）；以及考虑评价框架本身是否需要改变。如上文强调的，该框架评估的是对政治体所有公民而言的“收益”，而不只是对参与被评价制度的人而言的收益。人们可能倾向于支持一种设计，因为它承诺大量提供只对制度参与者而言才是“收益”的东西；但如果该制度不为治理提供这些收益，它就不值得这样的肯定，因为其目的是帮助实现良好治理。

现在，通过描述人民论坛的五项主要功能，为这一评估准备基础。每项描述之后，都将主观评价该功能可能如何执行PF策略，以及可能提供哪些收益。

6.3 人民论坛的五项主要功能

现在描述的五项主要功能，概括说明人民论坛应如何执行两项策略，并提供制度、政治平等和治理收益。这五项功能是：对议题开展公共审议；对审议哪些议题开展公共审议；聚焦基本或根本议题；贤能政治的影响；以及节约成本和公民所需投入的精力。每项功能描述结束时，都将评价它预计能在多大程度上贡献于论坛两项策略及三类收益。各项贡献强度分别评级为“极低”“低”“中”“高”或“极高”；本次考察结尾的表6.1，将列出并汇总这些预期对论坛执行策略及提供收益的影响。

6.3.1 对议题的公共审议

人民论坛将提供一种缓慢过程，允许公共判断用多年时间演进。其投票向所有选民开放。这种自愿参与机会，应鼓励公民公开讨论并审议选票上的议题，使选票成为这些活动的议程。论坛对公民审议施加的控制极少，因为它不通过主持每场个别讨论来促进审议；其议程向公民的修改建议开放，同时仅提供所呈现议题的基本信息。不过，议程旨在通过使现有公共争论和探究过程更加聚焦、更具连续性，促使公众形成更审慎的判断。它将通过选择和构建议题、选择切中要害的问题，以及在多次投票活动中持续重复这些问题来做到这一点。议程的大部分变化，是增加新议题，并在其他议题解决后将其撤下。投票的周期性应鼓励公共讨论，因为它每年向人民反馈：参与者在想什么、为什么这样想，以及观点如何变化。这应激发并充实进一步反思、探究、讨论、辩论，以及对准确、相关信息的需求。人民论坛投票只向列于州或国家选民名册上的公民开放；但由于过程公开透明，整个社群都能参与论辩、搜寻信息和发展公众意见。

评价。公共审议功能将帮助执行人民论坛第一项策略——发展大众公众意见。这一作用强度评为“低”，因为公民存在确认偏误（例如 Haidt 2012, 89–90），而且政治疏离普遍存在。该功能也将通过仅记录对论坛议题感兴趣的公民观点，协助执行第二项策略（使公众意见中可能相对成熟的部分获得政治影响力），其效果为“中”。

这一功能应提供一项效率制度收益，以及四项可迁移性制度收益。它通过列出关键问题来引出审议，而不是直接主持无数场辩论和讨论，由此提供效率（高）。应提供的四项可迁移性收益是：自由民主政治制度中的公民普遍接受该功能（极高）；其对战略议题政策发展的适用性（极高）；审议过程的透明度（高）；以及该过程对大型民主政体的适合程度（极高）。该功能还将提供政治平等收益，即全体公民相互传达观点的机会（高）。由于它将贡献于两项治理收益，因此也有助于执行论坛的两项策略。第一项治理收益往往会由该功能提供的、让所有人获得充分知情理解的更多机会与激励来供应（低）（上文已将其列为第一项策略）；第二项治理收益，即充分知情理解的政治优势（上文列为第二项策略），则往往由该功能促成的公众认识来供应（中）：论坛既帮助发展，也记录了值得赋予强大政治影响力的智慧。

6.3.2 审议要审议什么

人民论坛将帮助公共政策审议，不仅为具体议题提供论坛，也为讨论这一过程至少三个方面提供场所：（1）应当开展哪些议题；（2）对这些议题提出哪些问题最有用；（3）提供给投票者的各组答案选项应涵盖什么范围。由于选票会公布人民论坛的议题、问题和答案选项，这些选项始终向公民的批评或支持开放。因此，自愿投票会迫使管理者在选票前言中邀请公民发表评论，并建议新的议题、问题和答案选项。围绕选票这些方面的任何争论，都应提高投票活动及其所处理议题的知名度；如果论坛管理者妥善处理这些争论，就应鼓励更多公民审议议题并参与投票。

评价。由于这一功能是公共审议功能的延伸，它也应帮助执行人民论坛两项策略（第一项策略为低，第二项为中），同时也提供两项治理收益中的一部分：充分知情的理解（低），以及充分知情理解的政治优势（中）。对议程的公共审议，也应提供两项可迁移性制度收益：透明度（高），它使制度对自由民主政治体系中的公民具有吸引力（高），从而帮助形成维持该制度的政治意愿。此功能还提供政治平等收益，即平等且有效地控制议程的机会（高）。

6.3.3 检视根本

民意调查专家丹尼尔·扬克洛维奇（Daniel Yankelovich，1992）指出，某个议题的公众意见，常常需要很长时间才能缓慢发展，例如复杂议题可能需要十年或更久。这或许还说得太轻，因为如果某些议题背后的假设始终未被认识到和／或未受质疑，这一过程很可能停滞；美国许多地区在内战之后一个世纪中的种族平等问题，似乎就是如此。因此，可能产生公共判断已经充分成熟的假象，而实际上，它仍有可能被进一步思考和信息彻底改变。人民论坛长期、缓慢、开放式的审议，应特别适合公众如此检视基本假设、意识形态与世界观。其对所有公民审视的透明度，将帮助提出新问题、新证据和新见解。上文第6.1.4节所说的“理由说明提问”，以及第7.2.2节（E11、E12、E13）讨论的其他提问类型，应促进批判性探究，帮助公众摆脱偏见的束缚。人们可能发现，某些议题的审议永远不会结束，因为每一代都可能希望独立思考，重新检视自己意见的基础。通过这些方式，人民论坛不仅可以帮助公民直接重新评估公共政策和法律，也能通过帮助他们检视、发展价值观、世界观及文化，间接达到这一目的。斯洛维克及其同事（Kahan et al. 2006）强调，文化是审议质量的关键决定因素，因此可能形成正反馈：论坛促进公共审议，帮助公民提高审议技能。杰克逊（2009, 203）认为，这种文化成长对我们的未来至关重要，例如因为“以牺牲社会为代价强化个人主义、以牺牲传统为代价支持创新的文化偏移，扭曲了作为人类的意义”。

评价。聚焦公共政策的根本，应有助于执行论坛的两项策略。对于第一项策略——促进大众公众意见的发展——这种作用可能仅为“低”，因为公民有确认偏误，而且许多人疏离政治。对第二项策略的作用评为“中”，因为随着论坛运作，公众很可能广泛认识到它聚焦根本问题，这应形成一种公共期待，要求政治人物受其结论引导。聚焦根本应促进运作效率这一制度收益（高），因为它把有限支出和公民精力投入可能最有效改善公共政策的地方。这种聚焦也创造了对根本或战略议题（极高）、以及任何规模政治体（极高）的可迁移性制度收益。通过把支撑其他政策——中期（战术）与短期（操作性）政策——的根本政策展开供人检视，这一功能应增强公共政策制定的透明度（极高）。它也应贡献于两项政治平等收益：公民相互交流观点的机会（中），以及控制议程的机会（中）。此外，它应对获得充分知情理解机会这一治理收益，作出关键但仍然微弱（低）的贡献（如上文关于论坛第一项策略所述）。而且，如上文关于第二项策略所讨论的，聚焦根本应在中等程度上产生充分知情理解的政治优势这一治理收益。

6.3.4 贤能政治的要素

贤能政治常被认为与民主不相容。由于它是由那些有能力良好治理的公民来治理，许多公民便被排除，因此似乎未能实现由“人民”（“全体人民”意义上的人民）治理。那些缺乏能力、兴趣或时间从事这项工作的公民，被劝退或阻止参与，民主实践核心的政治平等似乎受到妨碍。然而，如第6.2节（开篇部分及第6.2.1节）所讨论的，达尔（2006, 8–10）把这种平等定义为机会平等，或一种权利，而不是行动平等。为了维护这一权利，我们必须谨慎确保，贤能制度不阻止公民参与，而只是鼓励那些有能力作出建设性贡献的人这样做。那些未被贤能设计鼓励积极参与的人，至少应被鼓励通过认可或默许，消极地支持其贤能功能。如果这种设计允许公民在任何自己选择的时候积极参与，例如对政治趋势产生关切时，公民或许就愿意这样做。

传统民意调查没有贤能效果，因为它们对整个社群作系统抽样。如第2.4节所讨论的，这种抽样以信息不足的观点损害民主政府的能力。人民论坛将使用自愿投票的自我选择抽样，绕过因疏离政治而信息不足的观点，从而限制这种损害。论坛由此应产生充分知情理解的政治优势这一治理收益的一部分，这可能使强调政治平等对于民主重要性的人感到不安。然而，如前所述，达尔（2006, 9）把这种平等规定为参与政治的“平等且有效的机会”，而不是每位公民都平等参与。这里表面上的冲突，似乎是良好民主（良好的民主治理）与良好治理之间的冲突，但如第6.2节所讨论的，不应存在冲突，因为好政府必然是非常民主的政府。

卡普兰（2008, 197–98）强调，选民往往不理性，因此，民主政府若要良好运作，贤能要素不可或缺。

选民能力测试并不比驾驶考试更值得反对。糟糕的驾驶和糟糕的投票，不仅危及行为者本人，也危及无辜旁观者……对参与在法律上或事实上发生变化的大多数忧虑，都把已被经验证据否定的自利选民假说[SIVH]视为理所当然。如果选民的目标是促进个人利益，不投票者就会成为任人宰割的目标。有投票权的人会聪明地选择有利于自己的政策，忽略其他所有人的利益。然而，反对SIVH的证据如此之多，这些恐惧可以打折看待。知识最多的选民，并不想剥夺那些不够清醒的同胞。与其他选民一样，他们总体上的目标是最大化社会福祉。他们恰好更了解如何做到这一点。

在论坛运行最初几年，论坛投票的自我选择抽样，比普通民意调查反映更成熟观点的程度可能有限，因为关心公共议题、却不重视公共物品或信息不足的人，也会与同样关心议题、但更愿意考虑公共物品价值或更充分知情的人一起投票。在论坛连续多次投票中，这一过程对广泛公共审议的鼓励，可能成功提高大众公众意见的成熟程度（见上文第6.3.1、6.3.2节，以及第7.2.2节）。不过，这种审议效应很可能在那些兴趣足够强、因而参加论坛投票的公众中最为显著；因此，这种参与应使论坛结果与普通民意调查的结果产生明显区别。所以，论坛的贤能效果应通过两种方式发生：（1）绕过那些选择继续疏离政治者的意见；（2）促进参与者的意见发展。除了贤能效果，论坛还可能通过其所促进讨论的公共可见性，略微提升大众公众意见的成熟程度。

公众对论坛投票中贤能式自我选择的任何不满，都应因认识到几乎所有自由民主国家都以自我选择的自愿投票来选举总统和代表、许多国家也用它进行公民投票，而有所缓和。对这种“精英主义”的接受和赞赏，可能随时间增加，因为论坛运作时会与随机抽样民意调查比较，这应帮助公民认识到，赋予后者所表达的冷漠和无知政治影响力有多危险。因此，公民可能逐渐普遍把这种精英主义，视为应赋予论坛投票特殊地位和政治影响力的理由；于是，低投票率（例如合资格者的5%）不会使公民（因而也不会使其政治人物）觉得，这是忽略其结果和趋势的充分理由。相反，低参与率可以被理解为结果仅反映真正关心所涉议题的公民的观点。一般公众接触论坛过程，因此应当逐渐形成一种公共期待，要求政治代表受其结论指引，这就是论坛的第二项策略。当然，这种政治影响力潜力会鼓励特殊利益群体动员支持者参加论坛投票，并制作宣传，争取其他潜在投票者支持自身观点。这应有助于而非妨碍议题的公共审议，因为这些群体很可能受到表达不同观点、并在论坛投票中据此投票的其他群体反对。论坛选票应以均衡的议题描述，以及每个议题中最关键问题的选择，帮助引导这些辩论朝建设性方向发展。

教条型人格的人会被吸引来参加论坛投票，但这应使他们更多接触相反观点和信息，因为论坛的议题描述与问题就是为此设计的。而且，教条主义者与更讲理的人一样，会觉得必须公开回应反对自己的论证。论坛的重复投票将延长这种讨论与争论，并通过维持实质上相同的议程，帮助它们多年聚焦于具体问题。在这种情况下，参与者需要理解对立论证，才能知道如何改进自己的论证，在未来投票中提高自己观点的得票。因此，论坛可能帮助教条主义者以及思想开放的参与者，形成更反思、更知情、更负社会责任的思考。不过，尤其在论坛运行初期，一些教条主义者可能把它视为阴险的邪恶而拒绝它，因为其提问方式要求开放、对话和观念交流，而这排斥了他们对信仰本身的笃信。政治理论家约翰·德雷泽克（John Dryzek 2006, 47）指出：“强调身份的人，可能仅仅因为触及其核心的问题要被审议这一想法，就感到受辱。他们想要的，反而是一种‘宣泄式’沟通，把群体团结起来，并要求他人尊重。”如第7.2.2节（E10）以及第8章更充分讨论的，教条态度的松动受到遗传及习得心理的限制，但在这一方向上的任何进展，都应有助于改善民主治理。

人民论坛意图绕过那些持续疏离政治的人，与其说是尝试忽略被疏远或士气低落的人，不如说是要为那些思考持久而重要的公共物品问题、并愿意表达观点的人发展政治影响力——其中也包括疏离问题。论坛可能通过持续开展关于如何应对疏离的公共讨论，并为具有公共精神的公民提供倡导疏离者利益的平台，帮助缓和疏离（见上文卡普兰的观点）。论坛的运行，也给边缘化者提供了目前尚无的发言机会。它甚至可能给他们这样做的激励：如果听说其投票会“绕过不参与的人”，他们可能怀疑这指的是自己，进而以投票反抗这种对待。其中一些人随后可能与同样感到疏离的人讨论观点，并敦促他们也来投票。

评价。上文指出，论坛的贤能功能应赋予其政治影响力，这意味着论坛将执行第二项策略——为公众意见中最可能充分发展的部分建立政治影响力（中等效果）。论坛从贤能效果中形成的政治影响力，也应帮助执行发展大众公众意见这一第一项策略，因为它应激励公民参加论坛投票，从而更关心其涵盖的议题（低效果）。

贤能功能将通过使不愿从事民主工作（例如学习议题及参与公共辩论）的人，把这些工作留给有兴趣的人来做，产生效率这一制度收益（高）。贤能政治也可能少量产生以下各项政治平等收益：成员就公共政策相互传达观点的平等且有效机会（低）、投票机会（低），以及控制议程机会（低）；因为它为论坛创造的政治影响力，应鼓励所有公民使用论坛——讨论其议题、参与其投票，并检视其议程。这种激励，在一个政治体首次运行论坛的最初几年可能不会出现，但随着论坛建立并因潜在或实际影响力获得声誉，它可能发展出来。只有当论坛的贤能功能激起此前疏离政治公民的兴趣时，才会对全面包容这一政治平等收益作出贡献（极低）。贤能政治带来的政治影响力，应通过鼓励公民参加论坛投票，从而更关心其涵盖议题，促进获得充分知情理解机会这一治理收益（论坛第一项策略）（低效果）。论坛贤能政治的直接效果，是产生充分知情理解的政治优势这一治理收益（预计为中等效果，如上文论坛第二项策略所示）。

6.3.5 节约公民精力

任何增加公民政治参与的尝试，都必须尽量减少要求他们付出的时间和精力（Beetham 1992; G. Smith 2009, 18–19）。人民论坛要在这一约束下运作，每年不超过一次投票（在最初一两年为建立公共知名度而较频繁投票之后），似乎既必要又充分。把投票频率限制在每年不超过一次，也可留出时间，让公共讨论在连续几次投票所记录的意见中产生一些变化。论坛聚焦于帮助公众仅指出公共政策的广泛战略方向，也会产生节约，因为这会把这些指导方向之内大量详细的战术和操作性决策留给政治人物。人民论坛设计所提供的“时间节约”，将在下文第7.2.13节（E10）进一步讨论。

评价。节约精力和时间，邀请公民参与论坛，从而帮助执行发展大众公众意见的第一项策略。由于公民疏离政治且有确认偏误，这一作用评为低。

节约也会通过尽量减少制度运行所需的公民投入，产生效率这一制度收益（中）。它还帮助提供对自由民主政治制度的适合程度（高），以及引入这些制度的可行性（中）这两项可迁移性收益。节约公民精力也有助于提供全部四项政治平等收益：全体公民平等且有效地相互传达政策观点的机会（中等效果）；投票机会（中）；控制议程机会（中）；以及体验全面包容的机会（中）。通过尽量减少公民任务，这项功能也促进获得充分知情理解机会这一治理收益（低效果，与上文论坛第一项策略相同）。

6.3.6 论坛五项主要功能的预期贡献汇总

表6.1列出这五项功能对执行论坛策略及提供收益的预期贡献。最右栏用0—5分的尺度，对预期贡献作总体评定：0表示论坛不能执行某项策略或提供某项收益，5表示预计非常有效。除引入可行性这一制度收益部分例外（如下文所述）之外，这些评分根据前文功能概述作出；概述把对策略和收益的预期贡献描述为不存在，或位于极低到极高之间的某一水平。当然，读者可以根据自己对论坛将如何表现的理解，给出不同评分。表6.1的评分，稍后将在表6.2与另外三种制度设计的收益评分比较，以判断哪一种可能最值得在实际运作规模上尝试。

前面对五项功能的描述表明，论坛执行第一项策略——促进大众公众意见在具有战略意义的公共议题上发展——可能只能取得参差不齐的效果。对这些议题多少有兴趣的公民，应得到论坛帮助，发展知识和意见；而绝大多数公民可能基本忽略这一制度，因此五项功能对该策略的总贡献，给予较低的2分。论坛执行第二项策略（为公众意见中最可能高度成熟的部分赋予政治影响力）的预期，则给予较高的4分，因为在论坛运行一段时间，

表6.1 PF五项功能对PF策略与收益的预期贡献。

PF策略及可能产生的收益	1 议题的公共审议	2 审议议程	3 检视基本议题	4 贤能政治	5 节约公民精力	预期总贡献（0—5分）*
策略
第一项策略	低	低	低	低	低	2
第二项策略	中	中	中	中	—	4
收益：制度收益
制度效率	高	—	高	高	中	4
制度可迁移性：对政治制度（自由民主制）	极高	高	—	—	高	4
制度可迁移性：对议题类型（战略议题）	极高	—	极高	—	—	5
制度可迁移性：对政治体规模（大型）	极高	—	极高	—	—	5
制度可迁移性：透明度	高	高	极高	—	—	4
制度可迁移性：引入可行性	—	—	—	—	中	3**
政治平等收益
交流	高	—	中	低	中	4
投票	—	—	—	低	中	3
议程控制	—	高	中	低	中	4
全面包容	—	—	—	极低	中	2
治理收益
充分知情的理解	低	低	低	低	低	2
充分知情理解的政治优势	中	中	中	中	—	4

五项功能对论坛执行某项策略及提供某项收益的预期总体效果，在一定程度上取决于作出贡献的功能数量，尤其取决于每项贡献预期的有效程度。例如，全部五项功能都应对充分知情理解这一收益有所贡献，但每项预计都很微弱，因此预期总体效果评为低，即第6.3.6节所述0—5分尺度中的2分。** 关于引入可行性，见第6.3.6节。

表格来源与文字说明：原书物理第288页／印刷第287页，Paul E. Smith。原表的low、mod、high、v low、v high分别译为低、中、高、极低、极高；短横和长横统一显示为“—”，均表示该格无预期贡献；所有数值与星号原样对应。原表总栏为总体判断，不是各行单元格的算术相加。

其贤能功能在参与者、评论者及一般公众中得到广泛理解后，便可能开始良好运作。

根据前文关于五项功能预期提供收益的描述，论坛应能较好提供效率这一制度收益，因此这些功能的预期总贡献评为4分。在构成可迁移性的五项制度收益中，对政治制度类型（自由民主制）的适用性给予较高的4分，因为预计论坛会受到自由民主国家公民欢迎，延续他们寻求以议题为基础、绕过意识形态和传统政党活动来参与政治的当前趋势。论坛也应有效帮助处理战略议题（5分），并应对大型政治体（5分），如州、国家、多国乃至潜在的全球治理。透明度（4分）评为高，因为预计前三项功能允许公众密切审视论坛。这五项功能的有限选择（见下文第7.1节）仅略微涉及的可迁移性收益，是引入可行性（3分）；但它仍获较高评价，因为论坛设计允许通过私人行动把它引入自由民主制度。上文第6.2.3节已一般性讨论这一途径，下文第6.4节及第7.2.12节将联系本制度讨论。

在政治平等收益方面，五项主要功能应为所有公民提供良好的相互传达观点机会（4分）、投票机会（3分），以及控制议程机会（4分）；但包容性（2分）将较差，因为许多公民仍不会对公共事务，特别是论坛所聚焦的战略政策感兴趣。由于许多公民疏离政治，为全体公民提供获得充分知情理解机会这一治理收益（2分），预计只能少量实现。如果可迁移性较高，而这看来很可能，充分知情理解的政治优势这一治理收益（4分）应能得到良好提供。

6.4 发起并运行论坛

人民论坛的潜在“市场”，最初包括自由民主制的州与国家政府。随后，它可以调整，以服务于多国和全球治理。它在自由民主国家中的运作，可能树立榜样，鼓励较不民主乃至威权政体下的公众，推动在自身政治体中建立论坛。政府可以把人民论坛作为一项独立公共服务来资助，并交由非政府组织或私人企业管理，以确保公众认为它不受政府控制。数次试图让政治人物对此制度感兴趣的尝试表明，除非公民亲身体验它、产生对它的欲求，并随后敦促政府资助，他们很可能不会提供它。因此，示范试验似乎是实施的必要第一步。论坛设计使这种示范可以在没有政府支持的情况下开展，所以可向私人来源寻求资金，例如慈善基金会、非政府组织、公民（通过众筹）、民意调查公司、媒体企业、电信公司，或有兴趣提升自身形象、改善政府政策以增加企业投资战略确定性的公司。论坛试验可由现有非政府组织发起，也可由少数公民为此成立一个非政府组织。这样的机构会尝试筹集所需资金；若成功，就用来聘请一个也许由十人组成的小团队，建立并运行论坛。如第6.1.4节所述，“技术、风险和价值观方面的议题必须提炼出要点，问题必须切中要害，并指向解决问题。”因此，管理团队必须包含熟悉政治议题，并具备议题分析、投票提问技术、公共审议心理学、企业管理及信息技术技能的成员。团队会安排部分工作外包，如投票宣传及信息技术应用，使其能够专注于设计、编制选票，公共关系，向媒体提供投票结果和分析，以及论坛整体管理。如果论坛运行头一两年引发积极公众兴趣，就可能开始形成政治压力，要求把它接纳为民主治理机制的正式组成部分。如果这种压力变强，国家可以承担论坛经费，但管理必须继续独立于政府，完全掌握在工作人员手中。对管理者的规制由公众压力完成：如果人民论坛获得了偏颇、无关紧要或其他严重缺陷的公共声誉，公民就会通过不参加投票，并鼓励政治人物不予资助、忽略其结果，摧毁它。

在澳大利亚情境中，塔斯马尼亚这个岛州应当是很好的试验场，因为它与国内其他地方的物理分隔，使塔斯马尼亚人有一种鲜明意识，认为自己有能力影响未来。该州五十万人口的规模，应足以围绕根本、长期议题展开有活力的讨论。该州还有长期而持续处理高度分裂议题的经验，因此应欢迎一种处理它们的新方式。在这里进行五年人民论坛试验，采用电话及互联网投票、免费纸质与网站选票，以及一些广告，成本可能约为1,000万澳元。五年后，这样的测试应能显示，投票是否开始被公众接纳为一种政治制度。在此期间，它可能尚未产生政治影响力，但可能正在提高对此的期待，吸引越来越多投票者参与，促进公众思考关键议题，并显示参与者对所处理议题的意见趋势。试验启动时，可把最初三次投票安排为每隔六个月举行，以宣传论坛，并迅速度过针对最初投票结果可能产生的反弹性投票。此后可改为每年举行。

在澳大利亚开展这种试验的一个障碍，是法律禁止联邦政府把电子版选民名册提供给未经法律授权使用的私人利益方。如果由非政府团体运行试验，就无法实现上文第6.1.3节所讨论的有高度安全保障的自发投票。不过，可以让论坛先开展一系列没有严格投票安全保障的投票，以应对这一问题。如果只依赖网站选票、不提供免费纸质版，五年示范的成本可能约为500万澳元。这应使公众看见制度的潜力；如果公民随后希望把它作为真正运作的政治制度来试验，公众舆论压力便可能促成政府合作，加上政府或其他来源的资金支持，允许开展功能完备的投票。一旦它建立并成功运行，就可能成为一种公共参与范例，引起全球广泛兴趣，促使政治人物或公民把人民论坛引入其他州和国家，并可能将其调整用于国际和全球层面。

6.5 人民论坛与审议民主原则及设计的比较

由于人民论坛是为大规模运作而设计，它具有广泛覆盖能力，可以利用其他范围有限机制的投入。这样的限制可能包括：无法同时处理大量议题；无法促进对具有根本或系统性影响议题的审议；无法让极大量公民参与审议。至少具有第一和最后一项限制的机制例子，是下文第9.1节将简要描述的审议式民意调查（Deliberative Poll®）。每次运行时，这种机制可以一定程度上显示，一个运作中的人民论坛数年后可能在某一个议题上如何改变公众意见——前提是该议题不受其他议题强烈影响。如果把审议式民意调查或其他范围有限的机制，谨慎用于这种预测功能，它们可能为人民论坛带来有效宣传，帮助吸引更多投票者、产生更多公共审议，并施加更大政治影响力。这类审议式迷你公众（它们是统计上可靠的人口样本）也可以通过提供地方性的密集审议场所来帮助人民论坛，为更广泛的公众意见发展作出贡献，为论坛记录的智慧添上一点内容。反过来，人民论坛可呈现州、全国或全球有影响力的公众意见表达，供这些迷你公众贡献力量，从而帮助它们运作。索沃德（2001）提出，直接民主与审议民主机制之间的合作能改善民主；史密斯（2005, 112）也指出，如果“不同创新能够以不同方式增加并深化公民参与，那么对民主创新进行富有创造力、想象力的组合或排序，就有可能提高公民参与决策过程的成效”。政治学家卡罗琳·亨德里克斯（Carolyn Hendriks 2006, 499, 502–3）认为，这对审议机制是必要的，因为“除非微观论坛与其宏观讨论环境紧密相连，否则它就有可能淹没在其他公共谈话的海洋中”。因此，她主张建立一个“整合的公共审议系统”，使“结构化的审议场域，与公民社会中一些更不受约束、非正式的审议方式共同运作”。人民论坛有潜力鼓励极大量人同时审议大量根本议题，因此可能为这种整合系统提供基础。

6.5.1 人民论坛与审议民主及公共管理原则的比较

人民论坛是一项审议设计，因此，确保民主治理中公共审议的标准，应有助于判断论坛发挥作用的潜力。政治学家阿肯·冯（Archon Fung）和社会学家埃里克·奥林·赖特（Erik Olin Wright，2003），以“赋权式参与治理”（Empowered Participatory Governance，EPG）的原则及“设计属性”形式，提出了此类标准。他们的第一个原则，是聚焦地方层面的实际问题与社会具体关切。人民论坛也具有这种聚焦，但仅以间接方式，因为它被设计为作系统性处理，即关注问题的根本原因。EPG的另外两项原则在论坛设计中更容易辨认，而且它们要求审议民主：自下而上的参与，以及通过审议产生解决方案。除了这三项原则，人民论坛也大致遵循EPG的三项“设计属性”。第一项是权力下放；与EPG不同，它不止下放到地方机构，而是更进一步，下放给公民。第二项设计属性，即集中监督与协调，是论坛的基本要素，因为这正是管理者的工作。第三项是“以国家为中心”的路径，要“占据国家权力，并改造正式治理制度”（Fung and Wright 2003, 22）；这是人民论坛的关键特征，因为若证明有效，民众的接受将促使国家落实其投票结果中演变出来的政策趋势。

彼得·莱文（Peter Levine）、阿肯·冯和约翰·加斯蒂尔（John Gastil 2005, 273–74）观察到，在倡导民主审议创新的政治理论家群体中，似乎广泛同意，任何此类机制都应：

对政治影响力抱有现实预期；
把关键利益相关方与公众纳入审议；
促进知情、尽责、朝共同立场努力的讨论；
使用中立、专业的工作人员，帮助参与者完成公平议程；
为其建议赢得广泛公众支持；
具有可持续性。

他们还指出（Levine et al. 2005, 274–77），虽然往往无法实现完全共识，但努力发展共识会产生益处；组织至关重要；规模同样重要，即既要向“外”扩展，触及尽可能多的公众，也要向“上”扩展，处理州、国家和全球等战略层面的关切。莱文、冯和加斯蒂尔（2005, 238）强调：

以开放心态持续发现彼此可能变化的价值观与利益的重要性，我们称之为“动态更新”……随着过程演进，富有成效的审议参与者应持续、有意识地更新自己对共同利益及冲突利益的理解。

人民论坛似乎在一定程度上处理了所有这些关切。对于中立、专业工作人员的要求，它不是通过给公民小组提供主持人与议题专家建议来满足，而是让具有专业资格的工作人员管理论坛投票；他们可以就议题及选票内容，特别是议题选择与描述、问题选择，以及不同议题和问题间联系的标示，咨询专家。

新闻学者戴维·赖夫（David Ryfe 2005, 59, 57, 63–64）观察到，公民审议是间歇性的、困难且试探性的；它受问责感、重大利害关系与观点多样性驱动；规则、领导，以及与熟练审议者共同审议所带来的学习，也能促进它。论坛似乎容纳或运用了大部分这些反应。它通过呈现一份设计良好的选票，尝试以规则、领导及与具有这些技能的人共同审议来促进审议。伊丽莎白·泰斯-莫尔斯（Elizabeth Theiss-Morse）与约翰·希宾（John Hibbing 2005, 243）强调，面对面审议对一般公众而言很困难，主要因为许多公民谈论政策时感到不自在，对政治缺乏兴趣，并忙于做其他在个人看来更相关的事。他们的观察来自在美国各地组织的大量政治焦点小组，以及“对经验证据的仔细回顾；[这]表明，许多人缺乏参与一般公民生活、尤其政治生活的动机……加入群体并不是拥抱政治的一种方式，而是一种回避政治的方式”（Theiss-Morse and Hibbing 2005, 244）。人民论坛的设计通过不依赖公民会议、利用投票提供思考议题的激励，以及设计选票来便利这种思考，应对这种不情愿。

法学家、奥巴马政府信息与监管事务办公室前主任卡斯·桑斯坦（Cass Sunstein，2002）担忧，人们倾向于在志同道合的群体或“孤立群落”中讨论议题，会制造极端观点。他指出，财富与技术所促进的个体化会分裂社群，因为它帮助人们与持有相似观点者交往。例如，政治博客能够创造彼此妖魔化的党派社群。为尝试防止这一点，桑斯坦（2002, 188, 195）建议：

诀窍是产生一种制度设计，提高审议朝合理方向发展的可能性，使任何极化——如果发生——都是学习的结果，而非群体动力的结果……应为群落内部审议创造空间，但不把群落成员与持相反观点者隔绝，也不把群落之外的人与内部观点隔绝。

人民论坛将通过公布投票结果来对抗这种隔绝，不仅显示公民观点的差异，也显示其中一些差异的理由。这会邀请公众讨论并审议这些理由，使人们要么更接近共识，要么更好理解分歧；后者可能帮助他们最终同意，应以多数意见为准。关于极化及论坛如何处理它的更多讨论，见第7.2.2节E13。

任何治理体系都可能遇到的一个问题，是激励相容机制（incentive compatible devices，ICDs）可能削弱公民的合作倾向（Orbell et al. 2004）。ICDs是法律、税制等工具，用以使个人自利与群体利益一致。由于这些机制对选择的构造，使公民无需唤起对公共物品的伦理关切，这种关切可能萎缩，或其发展被忽略（Frohlich and Oppenheimer 1996）。这使正式制度难以把培养个人伦理责任与改善集体福祉相结合（Frohlich and Oppenheimer 2003）。因此，民主制度不应完全依赖ICDs。人民论坛应当不会遭遇这一问题，因为它邀请公民参与设计和选择ICDs，从而维持并发展社会责任。公民会通过参与选票编制，以及利用论坛投票表达自己、倾听彼此，来做到这一点。

布赖恩·黑德（Brian Head）与约翰·奥尔福德（John Alford，2008）报告，公共管理研究及实践经验表明，“棘手”问题的社会复杂性，要求通过广泛协作加以管理。他们建议采用以结果为焦点的系统思维，以及“适应型领导”。领导学者罗纳德·海菲茨（Ronald Heifetz，引自 Head and Alford 2008, 20–21）把后者描述为“动员适应性工作”，在其中，公共管理者：

领导组织成员和／或利益相关方自己开展集体工作，识别问题，并发展处理办法。实际上，被领导者被要求履行共同的领导角色，设定方向（原文强调）。

因此，被领导者通过“设定方向”，被要求来领导。这就是三重功能失调假说为民主制度提出的补救：人民应成为积极、称职的指挥者。人民论坛的设计，旨在通过促进协作沟通，帮助他们做到这一点。黑德和奥尔福德规定，此类制度必须在利益相关方及其他各方中建立信任与承诺：论坛可以通过保持透明、可能被公民拒绝，以及使政策建议的执行取决于普遍接受程度，来实现这一点，如下文第7.2.9节所讨论的。

6.5.2 人民论坛与其他拟议审议设计的比较

现在将人民论坛与目的相近的设计比较：这些设计旨在自由民主政治体的大规模范围内发展公共政策，主要依靠公民充分知情的理解。如前所述，并将在下文第9.1节讨论，还有许多审议机制具有很大价值，但由于它们不以向大规模迁移为目标，不能与论坛直接比较。

以下比较先描述此前提出的三种设计。每种描述结束时，都评估该设计似乎具备的提供第6.2节所定义收益的能力。在这些评估中，各项收益名称后括号内给出能力的建议评分。与表6.1（原书第287页）对人民论坛所作的评价一样，评分尺度为0（不能提供该收益）至5（非常有效地提供该收益）。当然，读者可以根据自己对有关设计可能有效程度的判断，给出不同评分。如第6.2.4节所强调的，这里每项评分，都衡量该制度预计向治理贡献一项收益的程度，而非该制度为直接参与者产生该收益的程度。表6.2（原书第312页）初步比较这三种设计与人民论坛。随后，通过观察另外五项设计提案，扩大这一比较。

6.5.2.1 民众分支

民众分支（Popular Branch）由法学家伊桑·莱布（Ethan Leib，2004）提出，是一种旨在增强美国联邦政府代表性、促进其政策发展的迷你公众。这一制度将由525名公民组成，他们通过对全体具备投票资格的美国公民进行分层随机抽样而被强制选出；在同一地点，分为35个陪审小组工作，每组15人，同样以分层随机样本组成（Leib 2004, 23），并在全体会议上比较各组审议情况。民众分支会考虑由公民发起公投（CIR）所提名、获得至少10%美国选民响应的议题。每个议题审议几天，所获协助类似审议式民意调查，包括提供有关所处理议题的均衡信息。该分支的结论将成为法律，因此建立它需要修改美国宪法。

民众分支一次只处理一个议题，因此，取决于议题复杂性，其作出结论的速度看起来可能远慢于每周一个议题。这可能成为瓶颈，并可能因在充分考虑其他强相关议题之前就审议某些议题，而产生有缺陷的结论。另一个问题，是建立并维持该分支需要政治意愿。莱布（2004, 135）希望，通过公民与政治人物体验审议式民意调查等活动，能发展这种意愿；但他承认，“很难指望那些常常觉得自己权力还不够的政治人物，把权力重新委托给人民”。

制度收益。民众分支的结构化审议意味着一次只能审议一个议题，因此，在某一时期——例如一年——内审议哪些议题的议程，会成为需要民众控制的公共争论事项，所以将使用CIR选择所处理议题。这限制了效率（3分），因为CIR非常昂贵：如今在加利福尼亚州把一项提案列上CIR选票，成本超过100万美元（Lupia and Matsusaka 2004）。莱布的设计基于一种假设：严格具有代表性的样本以结构化方式审议，是增强民主的必要条件。政治学家詹姆斯·菲什金（James Fishkin）与辛西娅·法勒（Cynthia Farrar 2005, 77）也表达了这一观点：“今后最重要的挑战，是找到调整、制度化，并扩大审议式民意调查规模的方法，同时保留其定义性要素。”这些要素包括大规模随机公民样本，以及让他们系统接触不同观点。

随机抽样在透明度（2分）方面制造了困难，可能导致向民主政治体迁移的能力偏低：人民可能不信任绝大多数人被排除在外的审议。审议既必须发生在精英层面，也必须发生在较低层面，才能不仅发展法律和政策，也发展维持它们所需的态度与意见（G. Smith 2003, 86）。法律和政策的根本改变，若要长期得到公民支持，那些选择关心的人就必须能够理解这些改变，并有机会影响它们。约翰·帕金森注意到莱布此类方案中的正当性问题，呼吁：

我们放松一些早期理论家无意中对审议设计施加的严格制度限制，从而能够把正当性理解为：它在更广泛审议系统的多个审议时刻中形成……让远比任何单一微观审议过程所能容纳的更多人参与审议民主，尽管并非所有人都能够在技术意义上进行审议。（Parkinson 2006, 174）

另一个可迁移性问题，是缺乏引入可行性（1分），因为启动和运行民众分支需要政治意愿。对政治制度类型的可迁移性（4分）预计较高，因为某种形式的民众分支应适用于任何自由民主文化。

该分支一次只能处理一个议题的限制，很可能严重削弱对根本、战略议题的可迁移性（1分），因为强相关议题可能被忽略。人们关注那些更明显或更紧迫、因而能在CIR中得到良好响应的症状，会使许多公共物品问题的根源被忽视。通过CIR选择议程项目，不能保证公众对议程项目的选择与排序开展充分审议。对于某些战略议题，称职的政策可能依赖民众价值观与优先事项的调整。最低限度，这也需要公共审议；因此，选取分支成员的抽样所造成的公民排除，会妨碍或阻断进展。最后一项可迁移性收益，是对大规模（4分）国家治理的适用性；该项较高，因为民众分支正是为此专门设计的。

政治平等收益。民众分支的随机抽样，几乎没有为全体公民就其所处理事务相互传达观点提供额外机会（1分）。它也未向全体公民提供对政策投票的机会（0分）。除了效率与可迁移性方面的不足，CIR的财务成本还会限制民众控制议程的机会（2分）。随机样本的分层，应能相当好地实现对所有社会经济、族群、文化及其他群体的包容（4分）。

治理收益。在该分支的过程中，全体公民获得对所处理议题充分知情理解的机会（1分），大体缺失。那些操纵民选代表行动的特殊利益方，也很可能影响随机选出代表的政治活动。由于两类代表都只占选民的极小部分，特殊利益运作者能够对他们如何投票、谁在其议会内获得领导职位施加一些影响。记者乔纳森·劳赫（Jonathan Rauch，引自 Snider 2007, 4）指出，随机样本小组“不会与政治隔绝，却会与问责隔绝”。

民众分支只能在非常有限的程度上提供充分知情理解的政治优势这一治理收益（2分）。虽然公布该分支经过深思熟虑的判断，可能给充分知情公民的观点带来少许支持和政治影响力，但该分支对战略议题的可迁移性很可能较差，因此可能使这种对公共政策根本问题的支持与影响变得混乱。

6.5.2.2 人民议院

政治学家凯文·奥利里（Kevin O’Leary，2006）提出，通过一个大得多的样本，对美国国家治理作审议式改进：设立435个称为地方公民大会的审议小组，每组由100名随机选出、并自愿接受该角色的公民组成。成员任期限定为两年；每个大会代表一个国会选区，与该选区现有的众议员代表并存。地方公民大会每月有两三晚面对面开展工作，并通过互联网连接，共同构成一个由43,500名代表组成、分散运作的全国“大会议事体”。奥利里设想的建立第一阶段中，这个大会没有正式权力，但其审议和投票可以为国会与总统提供信息。大会的议程由一个50人全国指导委员会制定；这50人从435名候选人中随机选出，任期两年，每位候选人由435个公民大会中的一个提名。议程项目从国会立法计划中选取，重点关注已经众议院或参议院一院通过、等待另一院批准的法案。由于整个全国大会必须同时处理每项立法提案，因此每年只能处理其中极为有限的数量。

奥利里提案的第二阶段是人民议院（People’s House），即全国大会经宪法修正获得权力之后的形态：它可帮助制定立法议程，并能够否决众议院或参议院通过的法案。众议院和参议院各自可以用60%的票数推翻人民议院的否决。人民议院还将拥有“开门”权：

强制对某些迄今滞留委员会、注定胎死腹中的法案进行全院表决。其他积极权力包括：在众议院或参议院提出法案的权力，对正在众议院或参议院全院审议的法案提出修正的权力，向个别议员发出经正式通过的指示的能力，以及起草面向整个众议院或参议院的一般性决议的权利。（O’Leary 2006, 8）

公民大会成员每月将因其贡献获得$100；指导委员会的50名成员，每人每年获得$75,000，因为他们的工作重要且要求很高，可能需要全职投入（O’Leary 2006, 159）。后者的薪酬有助于“确保这些代表在成为各利益集团游说重点时，仍能保持正直与诚实”（O’Leary 2006, 249n32）。这些报酬合计55,950,000美元，再加上包括25名技术和行政人员在内的支持成本，总额必将超过6,000万美元。

奥利里（2006, 113–26）把人民议院的使命概括为：让公众发声，遏制特殊利益的过度影响，为公众提供打破立法僵局的机制，以及更公平地汇总选民偏好。虽然人民议院是作为美国制度的附加部分而设计，但某种相似形式可能也适用于其他民主政体，包括议会制，以及采用多席选区比例代表制的政体。

制度收益。人民议院设计提供中等效率（3分），因为每年超过6,000万美元的总财务成本由所有公民分担（O’Leary 2006, 159）。如下文治理收益部分将讨论的，它可能因为使立法者受挫而损失一些效率。不过，如那里所指出的，这种损失可能产生一项治理收益。

向民主政治制度迁移的能力，会因随机样本结构造成的对全体公民透明度不足（3分）而受限制；但这可能在一定程度上被大量代表所补偿，因为公民较容易接触到他们。可迁移性的另一个限制，是人民议院的引入可行性（2分）取决于形成政治意愿，先制定法律建立大会，再修改宪法把它变成人民议院。奥利里（2006, 130–32）建议，可以先在少数几个州引入制度，开始发展支持大会的全国政治意愿，以克服这一问题。但即使在这种规模上引入，也需要可能无法形成的政治意愿（Gastil 2007, 646）。引入可行性的另一困难，是全国大会／人民议院的每位潜在成员，很可能没有激励“拿出生命中的相当一部分时间，认真处理公共政策议题”（Snider 2007, 4），因为他们每月只获得$100，而且只是43,500个声音中的一个，而这一机构又只对立法具有某种程度的影响力。

战略议题方面的可迁移性（2分）可能受限，因为全国大会／人民议院无法同时以全面方式处理大量议题。这很可能使议题之间的重要联系被忽略，包括公民对自身价值观与优先事项的检视。全国指导委员会只能把所有435个地方公民大会能够作为全国大会或人民议院在几个月或一年内考虑的议题列入议程，因此每年得到处理的议题数量极为有限。人民议院倾向于关注国会现行立法计划，也强化了这一效应。此外，议院的随机抽样几乎不能促进整个人民整体的审议。因此，人民议院的审议可能相当狭隘、割裂且不灵活。问题的症状可能得到关注，而根本原因被忽略。审议中的任何此类优先次序混乱，都可能限制公众意见和文化的发展，阻止那些本可奏效的改革实施。下文也指出，随机抽样的这种效应会使公民获得充分知情理解机会这一治理收益不足。然而，与此不足相对，它向各种自由民主政治制度（4分）中的大规模（4分）国家政府迁移，似乎颇为可行。

政治平等收益。全国大会／人民议院会为全体公民相互传达观点增加一些机会（3分），因为43,500人这个非常大的样本会吸引公众注意其审议。这么多代表也会使公民更容易接近这些政治代理人，从而应激励公民向代表及其他公民表达政策观点。这种设计不提供全体公民就政策投票的机会（0分）。所有公民控制议程的机会（2分）有限，因为他们的投入必须先经人民议院，再经50人全国指导委员会，而后者又大体限于帮助国会设定议程。非常大的样本应能够实现社会群体的全面包容（4分）。

治理收益。如上所述，全国大会／人民议院设计不邀请所有选民积极参与，因此不太可能鼓励许多公民更有效地思考议题。发展充分知情理解的机会不足（2分），很可能意味着，民选政治人物在全国大会／人民议院协助下所能产生的立法与公共政策质量，会因缺少大众支持而受到某种限制。上文对民众分支也预测了相同缺陷，但人民议院因在社群中存在得更广泛，在这方面应不会表现得那么差。即便如此，人民议院43,500名成员的数量，可能仍足够有限，使特殊利益运作者能够扭曲或阻止充分知情理解的发展（Rauch，引自 Snider 2007, 4）。

人民议院经过审议的观点与大众公众意见之间的任何脱节，都可能使人民议院的否决权，挫败立法者代表大众意见的角色。尽管立法者能够以60%的特定多数推翻人民议院，这种挫折仍可能让他们疲惫；但这些由看似低效设计引起的政治斗争，可能培养两项治理收益。第一，对所涉议题的公共讨论与教育产生一些刺激；上文对充分知情理解建议的2分，已考虑这一点。第二项治理收益，是在一定程度上向公民表明，其政治人物应遵从人民议院的审议结论，因为相比大量公民通过自身往往疏离、因而常常信息不足的公众意见施加政治影响，它更能胜任公共利益的代表。这项有限的治理收益，就是人民议院产生充分知情理解的政治优势（2分）的微弱倾向。

6.5.2.3 金字塔式民主

与民众分支和人民议院在现行代议制度上增设迷你公众不同，政治学家斯蒂芬·R.沙洛姆（Stephen R. Shalom 2005; 2008）与数学家马库斯·皮瓦托（Marcus Pivato，2009）各自独立提出了一种相当激进的改变。皮瓦托称这一制度为金字塔式民主，并指出，巴西许多城市当前的参与式预算，采用了它的一种三层近似形式。他指出，这并非新想法，早在17世纪就有人讨论过。

金字塔式民主旨在以多层民众议会，完全替换现行民主的省级和国家政府；每层由下一层的代表组成。全国所有公民都受邀参加基层的一个议会或“节点”（Pivato 2009），每个节点选举一名成员，到第二层规模相近的节点代表自己；第二层同样选举代表进入第三层，依此类推，直至一个构成最高层的最高节点。该节点履行最终立法与行政职能，规模远大于下层节点，有100名成员。沙洛姆设想，整个“嵌套议事会”金字塔中，每个议事会或节点有25—50名公民；而皮瓦托偏好每个至少7人、最多10人。这些规模限制旨在促进人际审议（无论面对面还是在线），但较大规模会尽量减少层数。这一制度的数学关系是：若所有节点都由10名公民或代表组成（最高层有100名成员，例外），那么七层（第一层或基层由底部节点组成）就能服务一个拥有1亿公民的国家，即使参与资格没有年龄或其他限制。同样，九个这样的层级就能代表100亿人。如果每六人中仅有一人有兴趣参与基层，那么八层就可能用这种方式治理当前地球人口。

金字塔式民主向所有公民提供基层面对面或在线审议参与，也向许多公民提供较高层参与。每位代表向其所代表的节点负责，节点可随时另选一人替换她。皮瓦托规定，节点成员资格是自愿的，公民根据自己感兴趣的议题类型选择加入某个节点；而沙洛姆设想，以地理邻近为决定因素，以便面对面审议。节点成员可自由选择是否接纳新成员、开除现有成员，以及替换上一层的代表。通过在线实时审议，以及电子邮件、博客或其他“虚拟论坛”，可便利节点按意识形态亲近或对特定议题类型的兴趣来运作。上层代表必须处理众多不同议题，因此他们的工作会是全职，需要相应报酬。这些人将非常称职，因为他们逐层上升，是基于曾共事节点成员对其奉献精神与能力的个人评估。皮瓦托指出，这使金字塔式民主具有贤能政治性质，同时又具有审议性，并通过代表向其所代表节点汇报的沟通链，对全体公民负责。他还指出，代表替换或脱离的“级联”可能沿金字塔向上传播，使其不稳定或崩溃；但他说明，可以通过宪法规定强制等待期来防止这一点，分别针对更换代表、允许新代表开始投票、允许其脱离、允许脱离者在新节点开始投票，以及成员少于最低人数的节点恢复最低规模等情况。

沙洛姆将自己的设计称为ParPolity。它以节点成员的地理基础，形成一个低层覆盖地方与省级事务、高层覆盖国家或更广范围事务的金字塔。他建议设立“高级议事会法院”，防止多数决不正当地损害少数群体。该法院将由随机选出的41名公民组成，任期两年、交错更替。基层以上每一层还需要较低级议事会法院体系，用来判断一个议题是否应由更高层决定。由于皮瓦托设想节点围绕议题类型形成，他的版本可能需要为地方、州（省）、国家和全球议题分别设立金字塔。参与其中不止一个金字塔，可能使公民任务过于繁重或缺少焦点，因此他们可能选择只专注于一个治理层级。这些层级和金字塔之间的政策协调可能造成问题。在沙洛姆的版本中，对较高层广泛政策感兴趣的公民，可能发现在基层节点开始审议此类国家或全球政策很困难，因为基层可能聚焦地方议题。沙洛姆的制度对公民而言似乎令人困惑，而皮瓦托的制度也可能因协调不同金字塔政策工作的难题，使公民不堪重负。

金字塔式民主需要更清晰的表述，下述评估主要尝试评价皮瓦托的版本。因此，下面对金字塔式民主各项收益给出的评分，尤其值得质疑。

制度收益。金字塔式民主要求公民投入大量时间，因此效率不足（3分）；但它消除了选举民主正式制度的开支，以及政党成员（如支持竞选活动）和政治人物顾问的工作，可能在一定程度上缓解这一问题。大量开展探究和审议的公民，会增加对相关且准确信息的需求，也可能帮助提高效率。这可能把专业游说从粉饰和人情交易，转变为向节点成员与一般公众提供可靠信息。

如果皮瓦托制度漫长的责任链，损害了金字塔底层公民所能获得的透明度（2分），其向民主政体迁移的能力就可能不足。需要在多个金字塔之间协调政策，会使这些责任链更复杂；这些金字塔既聚焦于从地方到国家及全球的不同空间管辖尺度，也聚焦于从操作性到战略性的不同政策时间层级。较低的引入可行性（1分）是另一个可迁移性问题，因为引入金字塔式民主似乎需要整个社群的极强需求，才能产生政治意愿，把它作为可能取代现有民选代表立法机关的正式制度。皮瓦托建议，通过渐进、实验的方式实施金字塔制度，发展这种民众需求；这应能让公民了解其潜力，并在用于地区或国家治理之前揭示缺陷，防止大规模治理失败。他设想，支持金字塔式民主的政治意愿可从学生团体、私人俱乐部和专业协会等“微型政治体”开始。然而，这些团体没有显示出想要多层金字塔复杂代议链的迹象。也许其利益焦点狭窄，使这种制度不仅不必要，还成为累赘。

另一个可迁移性问题是，漫长的责任链可能使金字塔在特定时期内无法考虑足够多的政策问题，因而不能胜任战略议题（1分）。这可能是重大缺陷，因为如前所述，许多议题相互关联，因此应以协调方式审议，例如同时进行，或按特定顺序进行，并提供反馈，帮助公民随着相关议题意见的发展而更新思考。为审议战略议题，节点可能必须遵循适用于整个金字塔、甚至跨越多个金字塔的议程。这样，当高层审议发现基层需要考虑其遗漏的问题时，高层节点便可向全部较低层引入话题，例如，为使某一高层或某个金字塔识别并支持的新政策得以实施，公民可能必须缴纳更多税收，或改变其他期待。下一节（第6.5.2.4节）分析尼古拉斯·博古睿治理研究所的提案时，将进一步讨论金字塔制度对战略议题的可迁移性问题。虽然巴西阿雷格里港为参与式预算发展出的相对简单三层金字塔运行良好，但它用于年度预算，是操作性政策工具，而不是战略政策工具。

金字塔式民主有潜力迁移到大规模（5分）的国家、多国（以及潜在的全球）自由民主政治制度（4分）。然而，通过漫长授权链及金字塔之间的沟通能否产生良好问责，似乎值得怀疑，上文较低的透明度评分已体现这一点。

政治平等收益。与选举民主制度相比，金字塔式民主会给公民更多机会，向整个政治体的其他公民表达观点（3分）。这是因为节点内部、层级之间，以及同层各节点之间都可能沟通：代表把观点汇报到上一层，再传回较低层节点进行审议。高层节点分析并公布政策问题，会支持这些效应，因为这些群体会获得专业报酬，并拥有开展这项工作的时间和设施。然而，金字塔之间的沟通也可能提供过多信息，使公民困惑。

公民对政策投票的机会有限（3分），因为所有公民的投票，都限于作为基层节点成员，或作为较高层节点代表而参与。代表只能在自己代表下层节点所进入的节点内投票；不能在其所代表的节点中投票。漫长的责任链可能给民众控制议程造成困难（3分）。节点成员资格自愿，加上必须参加会议的义务，可能妨碍所有社会经济及其他群体的全面包容（3分），尽管每个节点都可自由围绕成员共同利益而形成。阿雷格里港参与式预算的经验表明，每个金字塔都未必实现包容，因为审议战略性或较高管辖层级议题的节点，往往会由政治活跃的中产阶级公民主导（G. Smith 2009, 69–70）。

治理收益。节点成员资格可以为所有公民提供获得充分知情理解的机会（3分），但受限于这些群体的较小规模。当节点围绕共同利益形成时，很可能发生极化。这可能出现在低层，并在高层造成僵持，致使成员以投票代替审议。皮瓦托（2009, 19）预计，随着代表向下层节点汇报，这种观点冲突会抵消极化；但这一往复过程可能过于耗时、间接，难有明显教育效果，还可能阻碍参与。低层节点可能存续太短，或成员变动太大，无法作出深思熟虑的判断，也无法保持决策一致。这可能使高层成员难以代表低层。参与人数可能非常庞大，这有助于充分知情的理解，因为特殊利益操纵舆论的成本可能变得极高；同时，众多努力作为节点成员作出建设性贡献的公民，更可能揭露这种腐败，使其受到公众谴责。

金字塔式民主的贤能功能，可能产生充分知情理解的政治优势（4分）。对战略议题的可迁移性可能不足，会限制其充分知情程度，从而限制这种贤能政治的效用；但这已在对战略议题可迁移性的低评分中体现。

6.5.2.4 比较四种设计，并考察另外五种

上文对预期收益供给所建议的评分，与表6.1中对人民论坛建议的评分，一并列于表6.2比较。如第6.2.4节所述，这些评分及其所置入的评价框架，都不是最终定论，而是供人考虑，可能引来对评分的修改或认可、为每项评分赋予不同权重，或修改框架本身。可能需要更仔细关注的一项评分，是对政治制度的可迁移性这一制度收益。为简明起见，此处比较所考虑的制度是“自由民主制”，这忽略了每种自由民主制度不同的政治、社会、经济和文化特征。如果要比较各制度设计对譬如澳大利亚的适合程度，就应在选择每种设计对政治制度可迁移性的评分时，考虑该自由民主制度的特征。这里还应注意，表6.2给出了两组总分：一组完整总分，另一组则省略引入可行性评分，以便比较四种设计的潜力，而不掺入它们是否真的能被引入所考虑政治制度这一复杂问题。

人民论坛在这里被列为最有前景的设计，总分44，其中也包括最高的引入可行性评分（3分）。这一

表6.2 四种制度设计预期收益的比较。

各项预期收益供给*：0＝没有供给；5＝非常有效的供给。

收益类型	民众分支	人民议院	金字塔式民主	人民论坛**
与现行制度的关系	增设于选举民主制	增设于选举民主制	取代选举民主制	增设于选举民主制
参与方式	强制随机抽样	自愿随机抽样	向全体公民开放的自我选择	向全体公民开放的自我选择
制度收益
制度效率	3	3	3	4
制度可迁移性：对政治制度（自由民主制）	4	4	4	4
制度可迁移性：对议题类型（战略议题）	1	2	1	5
制度可迁移性：对政治体规模（大型）	4	4	5	5
制度可迁移性：透明度	2	3	2	4
制度可迁移性：引入可行性	1	2	1	3
政治平等收益
交流	1	3	3	4
投票	0	0	3	3
议程控制	2	2	3	4
全面包容	4	4	3	2
治理收益
充分知情的理解	1	2	3	2
充分知情理解的政治优势	2	2	4	4
不含引入可行性的总分	24	29	34	41
全部收益总分	25	31	35	44

本表中的“收益”，指制度在自由民主政治体系中促进大规模战略议题治理的能力。不同收益类型的重要性差异未予区分（未加权）。每项制度设计提供各项收益的能力，在本章对这些设计的描述（第6.3节及第6.5.2节）中，以0—5分进行主观评估。** 人民论坛预期收益的评分，见表6.1。

表格来源：原书物理第313页／印刷第312页，Paul E. Smith。各制度名称、参与方式、全部评分、总分与注号，均按原表逐项保留并中文化。

评价的另一个特点是，以自我选择参与为基础、因而向所有公民开放的设计（金字塔式民主与人民论坛），总分最高。另外两种设计由于采用随机样本，参与受到限制，因此往往在政治平等与治理收益方面能力较低。

现在，我们考察另外五种设计，它们可能与上述四种相比较，因为其应用规模也可能促进自由民主政府的战略政策发展。这些制度是：抽签选任、智慧治理、巴西全国公共政策会议、公民理事会，以及“辛辛那提”制度。抽签选任，是从民众中随机选择政治代表（而非选举，例如 Burnheim 1985及Burnheim 2016所讨论的）。这一制度可能容许代表进行建设性的面对面审议，因为没有选举压力，会使他们能够坦诚交流观点与信息。然而，这种高层审议潜力可能受到扭曲，因为代表人数有限，特殊利益方能够操纵他们；民众分支和人民议院的随机抽样也会遇到这一问题。此外，这些随机样本制度中的密集审议，大体局限于代表，因而可能无法在广大公民中产生很多充分知情的理解。由于抽签选任制度会取代民选代议治理制度，其建立会受到民选代表缺乏相应政治意愿的阻碍。因此，抽签选任的引入可行性较低，目前并不实际；部分出于这一原因，表6.2未列入它。如果对抽签选任所评估的、不含引入可行性的收益总分表明，应把它作为全规模政治制度试验，那么可能需要先实施另一种引入可行性更高的创新，建立一种新型民选政府，使其更有能力考虑是否应以随机选择代表取代自身。选择这种先行创新时，可以利用表6.2采用的比较框架。

智慧治理（Intelligent Governance，IG）由尼古拉斯·博古睿（Nicolas Berggruen）与内森·加德尔斯（Nathan Gardels，2013）提出。这一巧妙但复杂的提案没有加入表6.2四种设计的比较，因为它主要基于金字塔式民主，因此似乎很可能产生与第6.5.2.3节对该制度评估大致相同的收益。在博古睿和加德尔斯所举IG例子中，金字塔顶端是由100名代表组成的下院，可能相对摆脱政党忠诚所产生或加剧的问题，如敌对、教条主义、欺骗与治理僵局。下院选出一位行政首长或政府首脑，由其提名一个四人集体国家元首——四人元首团（Quadrumvirate）——交下院确认。行政首长、四人元首团及下院，共同任命50人上院中的40名杰出或在其他方面合格的成员；其余10人从公民中抽签选出，以普通公众观点平衡获任命40人的专业知识。这些治理机关依若干否决与特定多数规则互动。例如，四人元首团可以召集强制投票的公民投票，60%的特定多数将约束政府执行结果。

IG旨在产生强有力的贤能政治要素，因为其结构使公民对共同利益更加负责、代表对公民更加负责，并促进这些委托人与代理人的审议。然而，制度的复杂性可能妨碍问责与审议。例如，预计金字塔底部采用的比例代表制会鼓励公共审议：每个由2,000名选民组成的地方选区，使用STV（单记可转移投票制），选举10名代表组成代表他们的议事会。这应使小至选民十分之一的少数利益群体，也能够在第一层或地方层大多数十人议事会中，有一名代表解释其观点。然而，随着代议过程沿金字塔上升，这些少数观点容易被忽略，因此基层实现的比例代表性，可能在顶端丧失。在博古睿和加德尔斯所举的8,000万人口国家政府例子中，地方议事会从十名成员中选一人，到20人区域议事会代表自己；后者又选一名成员，到20人省级议事会代表自己；然后100个省各选一名成员，组成议会／立法机关的100人下院。在这种金字塔式代表的每一阶段，少数观点往往会被主流态度取代。在地方层面，一两名地方议事会成员，可能根本无法说服其余九人或八人接受少数观点，尤其当这些观点对既有假设和世界观提出激进、微妙或复杂挑战时。例如，他们会发现在本地议事会中传播第5章讨论的反增长或稳态经济主张，或第4章关于以分享而非增长提供就业，以及把全国人口限制在最优承载水平的建议，极其困难（分别见第4.2.3节和第4.2.1节；底本此处将两处节号对调）。要引入这些战略议题，他们需要熟练掌握支持与反对自身观点的论证，具有出色沟通技巧，理解并同情保守派心理，而且（很可能）需要一种社会环境的支持，即媒体正在建设性地讨论此类范式转变。无论进步派还是保守派，倡导者很可能都缺乏“对论证的熟练掌握”，因为人们常常不能有效分析自己的主张。他们通常受情绪驱动，再用确认偏误筛选的“证据”为主张合理化（例如 Haidt 2012; Kahneman 2011）。

因此，对既有假设和思维习惯的战略性挑战，不太可能获得地方议事会的理解和支持。如果某一区域的少数地方议事会被这些挑战说服，派出少数有动机、善表达的代表，到区域议事会解释其非传统观点，他们仍会在那里遭遇类似困难，而且可能更难克服，因为该议事会人数是地方议事会的两倍。即使在不太可能的情况下，一两个区域议事会派出持有范式变革观点的代表，到省级议事会，他们仍会遇到同样问题。因此，各省一路把代表这些观点的人送到下院的概率，似乎极为不利。全国议会可能因此在不知晓重要少数观点的情况下工作，并帮助使广大社群看不到它们。这可能是关键问题，因为重要的变革呼吁通常由极少数人发起；社会若要快速适应与进步，就需要能够迅速、有效地把这类战略观念置于公众审视之下的政治制度。人类学家玛格丽特·米德（Margaret Mead）据称曾说：“永远不要怀疑，一小群有思想、有承诺的公民能够改变世界。事实上，改变世界的从来只有这样的人。”政治制度应促进而非阻碍这一过程，这意味着它应在最可见、最显著的层面——省级和国家立法机关——按比例代表各种政治思想流派。要实现这种代表性，与其采用金字塔式民主，或许不如通过STV等比例代表制，从多席选区选出议会或国会成员。如果抽签选任产生的立法机关足够大，能够包含相当数量持少数观点的代表，它也可能做到这一点。

上文第6.5.2.3节指出，议事会成员从自身中选一人，到金字塔上一层议事会代表自己，应产生一种贤能效果，为高层选出称职且关心公共利益的代表。此外，博古睿和加德尔斯（2013, 111）解释：“通过金字塔结构间接选出议会／立法机关的原因，是消除每一层代表与被代表者之间的距离。”然而，如刚才讨论的，如果把距离理解为“政策距离”，金字塔式代表制可能反而增加它，因为IG金字塔基层以上所有层级的代表都不是按比例产生。因此，它非但没有消除被代表者与代表之间的政策距离，反而可能使距离沿金字塔上升而扩大，因忽略潜在重要政策创新而阻碍战略政策发展。

尽管存在这种弱点的可能，IG似乎正在取得一些进展。它引起了相当关注，建立其某些结构要素的初步行动也已展开。博古睿可能正在凭借自身财务资源、吸引有影响力政治人物、企业家和学者参与的能力，以及明智选择三个功能失调极为明显的治理体系来发展和试验IG，克服第6.5.2.3节对金字塔制度引入可行性所建议的低评分1分。这三个案例是加利福尼亚州、欧洲联盟，以及全球二十个主要经济体组成的G20。委员会正处理这些案例，从IG模板中选择制度改革，再尝试实施。以这些显著功能失调为起点，似乎是建立IG的好策略，因为它应给IG最佳机会，使其投入运行，并向全球受众展示能力。如果IG在这些案例中成功，便可能获得声誉，使其他失灵治理形式也愿意采用它。

IG的目标比PF广泛，因为它旨在从基础到顶端，改革所有层级的政府结构。PF只聚焦基础——公民意见——因此应能帮助IG发挥作用。在这一层面，PF的战略焦点应提供检视政策范式的能力。一个可能的例子，是在最初建立IG时，可能需要PF在政治体内产生所需民众支持。两者焦点不同的另一个效果，是IG改革所有层级的目标，使它比PF更复杂。因此，公民可能觉得PF更容易理解与接受。PF较为有限的焦点，也使其能够产生一种比IG模板所规定的更简单的治理形式。这种简单性，可能对使民主良好运作至关重要，因为它应最大限度提高激励与责任关系的透明度，进而加强代表对公民、公民对共同利益的问责。PF可能产生简单、清晰、有力运作的一个假想例子，是在两院制民主国家实施后，它所提供的审查或指引功能，可能使上院或参议院变得多余，并可以被废除，因为PF正在做它的工作——而且做得更多。如果这种结构改变，再结合通过多席选区比例代表制选举下院，结果会是一个具有强大公众参与、公民和代表更多审议、有效代表与问责，以及显著贤能要素的单院制议会政府。就这一情景而言，值得注意的是，政治学家阿伦特·利普哈特（Arend Lijphart 2012, 279, 297）发现，以比例代表制为基础的议会政府，产生“共识民主”，其民主质量显著高于非共识类型。为评价“质量”，利普哈特使用了经济学人智库的民主指数与全球治理指标。他观察到，协调式或“社团主义”的利益集团体系，会促进共识民主；这种体系运用强大的顶层组织，以妥协与协调一致为目标。可以认为，PF通过持续围绕关键战略议题开展公共辩论，会促进这种协调、妥协和协同行动，因此，即使民主政府没有比例代表制，也应使其更具共识性。PF由此可能成为改善治理的一个“顶层组织”。

除了巴西的参与式预算（见第6.5.2.3节），该国还有另一个在全国议题上成功运作的金字塔式过程——全国公共政策会议（Pogrebinschi and Samuels 2014; Pogrebinschi 2012）。第一次会议于1941年举行，主题为公共卫生；但直到近些年才变得频繁，1992—2010年间围绕各种主题举行了83次。此类会议的金字塔结构，使公民和公职人员能共同审议议题，并把政策建议提交国家政府。尽管建议不具约束力，研究发现它们对立法和政府政策作出了重要贡献。每次会议始于市级，全国数百或数千座城市同时开会，向任何公民开放，围绕一个议题发展政策观念。公民社会组织（CSOs）及政府机构代表也参与。每个市级会议选一名代表参加州级会议，州级会议再任命代表参加全国会议。规则通常要求，州级及全国会议中有投票权的代表，多数来自CSOs。规模最大的NPPC，是2011年第14届卫生会议，有600,000名参与者。2003至2011年间，约700万人至少参加过一次这样的活动，使它们成为迄今全球规模最大的此类实践实验。NPPC通过总统或部长命令正式召集，但倡议通常来自政府官员与关键CSO代表的合作。NPPC制度似乎大幅改善了民主治理，但其政策焦点较窄（一次只处理一个议题或一种议题类型），因此仍为人民论坛留下很大空间，让它能够通过协调处理全部战略议题，与之并行工作。

纽约Common Good机构主席菲利普·K.霍华德（Philip K. Howard 2014, 168–70, 182–83）提出，由九位“杰出”人士组成美国“公民理事会”，任期五年、可以续任。理事会发布关于现行政策长期含义的报告，其成员“由各州州长各提名两人组成的提名委员会，从该委员会内部选出”。公民理事会“除提名独立委员会、就法律重写向国会提供建议之外，不承担强制职责。国会应提供足够资金支持工作人员，并向每位理事会成员提供相当于国会议员薪酬的酬金”。霍华德预计，这些理事“没有任何政治野心或义务”，应赋予他们可信度；而当多数成员“联合支持一个有说服力的观点”时，这种可信度会提高。该提案有两个问题：第一，理事会能否建立并运行，取决于现有政治当权者是否愿意；第二，由于它不是为促进公共审议而设计，可能几乎无助于政治人物采纳更充分知情的观点。

“辛辛那提”（Cincinnati）制度，由两位澳大利亚人——古生物学家／环境科学家蒂姆·弗兰纳里，以及企业家／慈善家卡特里奥娜·华莱士（Catriona Wallace，2015）——提出。他们建议，如果以网络聊天室取代政党（政党围绕寻求选票和竞选资金的候选人组织起来），帮助公民讨论议题，并识别其中值得被选入议会的人（称为“Cincinnati”），政治就会更诚实地处理议题。弗兰纳里和华莱士援引西班牙Podemos和阿根廷DemocracyOS，作为这种开源、平台优先（而非政党优先）政治路径的例子。辛辛那提制度不依赖现有政治当权者的支持，但可能要求聊天室参与者投入过多工作，从而无法维持足够多公民的参与。这可能不仅意味着其引入可行性几乎为零，也意味着其持续运作能力可疑。此外，由于聊天室的议程不是由某个对公众负责的实体组织，其工作可能大量浪费在表面问题上，而不是系统处理公共政策的战略层面。

6.6 对人民论坛前景的若干看法

表6.2（原书第312页）中人民论坛令人看好的结果，可能（也可能没有）被夸大，因为对它功能的检视，比对其他三种制度功能的检视更仔细。从这一或其他角度，读者可能更愿意给出不同评分，对论坛少一些乐观，和／或对其他竞争方案多一些乐观。不过，反对这种偏好的一个论点是，论坛在表6.2中表现良好，可能因为它采用了改善民主治理的两项策略：帮助大众公众意见发展，以及邀请公众赋予大众意见中最可能充分发展的部分政治影响力。金字塔式民主也倾向于执行这两项策略，因此以35分位居第二；而排名较低的民众分支与人民议院设计，没有强烈聚焦这些目标，主要因为它们采用随机样本，因此公共参与潜力较低。

论坛两项策略中的第二项非常重要，因为如第2.2.3、2.2.4、第4.1节第8项，以及后文第8章所讨论的，公众疏离和世界观的顽固，使第一项策略（发展大众公众意见）要经过很长时间才能有明显效果。戴安娜·穆茨（Diana Mutz）认为，部分疏离由人们希望避免危及自身关系造成。这意味着：

单靠交谈是否是让人们接触对立政治观点的最佳途径，值得怀疑……审议理论家……尚未具体说明，人们如何在观点混杂的人群中相互交流，同时又作为政治公民积极生活……显然，并非所有公民都觉得自己可以自由表达想法，而不对其公共或私人生活造成后果。然而，降低个人和集体风险这一目标极有价值，却尚未被纳入政治理论或实际政治。（Mutz 2006, 144, 149, 151）

人民论坛与金字塔式民主的设计，都处理了这一挑战：“具体”说明公民如何通过更积极、同时尽量减少个人风险的政治生活，尽量减少集体风险。两种设计通过提供政治影响力场所来关注这一点；这些场所应能建立穆茨（2006, 150）所倡导的“多元网络”：“只有当……[我们拥有]建立和维持多元网络，并通过它们评价和推动观念的能力时，政治观念市场这一比喻，才会真实反映美国政治文化。”同样，两位非营利组织学者马克·穆尔（Mark Moore）与简·哈特利（Jean Hartley 2008, 19）指出：“公众面对的最重要问题，是发现自身并识别自身真正利益。我们主张，只有对民主审议过程本身作更多实践与创新，才能解决这一挑战。”这些观点与伊恩·马什（Ian Marsh）的看法一致。讨论澳大利亚民主治理被认为衰退时，他建议，更新需要：

关于政策框架更丰富、更充分展开的公共对话。反过来，这需要一种能够协调议题周期中战略阶段、或进入议程阶段的制度结构……此外，这一阶段必须位于政治戏剧的主流之中……[而不能]自动服从行政机关的意志。（Marsh 2005, 38）

要对政治审议质量产生重大影响，就需要制度变革。但变革需要发生在塑造其核心动态的权力结构中，而不是无关紧要的边缘。（Marsh 2007, 336）

在表6.2评价的四种制度中，人民论坛与金字塔式民主，可以说最牢固地位于“政治戏剧的主流之中”，以及“塑造其核心动态的权力结构中”。这是因为它们的设计具有开放性，其结构旨在直接与大众公众意见互动。

有相当多证据表明，自由民主国家公民一旦看见论坛运行，可能很快就会欣赏其潜力。他们对政治人物的强烈不信任、对政党和意识形态日益疏远，加上对具体议题层面政治的浓厚兴趣，应使他们欢迎论坛，把它视为一种汇聚起来交流观点、审议观点，并继而向政府发出指令的方式。Getup!、MoveOn、Change.org、Avaaz和Wikileaks等在线政治组织的出现，以及公众对它们的支持，显示了对这类能力的渴望。人民论坛将帮助选民思考议题、追踪相关公共论争，并向政治人物发出具体指令，而不必承担面对面讨论与审议所需的耗时、且有时令人紧张的工作，包括参加政治会议和为政党工作。随着公民越来越习惯市场对个人需求的高度回应，他们也可能被论坛促使政府更积极回应的潜力吸引。虽然论坛无法让每位投票者都对社会选择起决定性作用（社会选择本来如此），它仍会使这些选择比投票选择政党和代表时具体得多。论坛也会产生比传统公民投票更经过充分审议、协调更好的社会选择。