第3章：对功能失调的易感性：民主的类型

三重功能失调假说预测，公共物品供给不足的一项主要原因，是不清楚究竟由公民还是政治人物指挥供给；因此，它也表明，在那些便利选民公开、通过审议行使指挥权的政体中，供给不足应当不那么明显。有些民主国家的某些特征倾向于促成这一点，例如多席位选区的比例代表制（Milner 2002, 89）、政府首脑不由普选直接产生，以及共识型政治传统。这一传统包括：由少数党联盟执政，通过所有有兴趣公民之间的讨论与协商发展社会选择，而不是集中精力确保掌握权力。公民发起的公民投票，可以被视为有助于人民这样行使指挥权，但它们往往忽略审议。荷兰和北欧国家具有其中若干特征（Arter 1999, 151–55），因此，它们在《经济学人》智库民主指数中名列前茅（Economist 2008c）。北欧国家被形容为对国家友好的社会，拥有对社会友好的国家（Grenstad et al. 2006, 122）；下面将先考察它们，再考察与之形成对照的美利坚合众国。¶

3.1 北欧民主国家

政治社会学家约尔根·古尔·安诺生（Jørgen Goul Andersen 2007）参加了1978至1982年调查丹麦权力与民主的一项研究。他发现，在发起这项工作的议员委员会中，“显然有一种丧失权力的感觉，更一般地说……感觉北欧国家的民主田园生活受到越来越多威胁。”这项调查支持了这种感觉，其“最有创见的结果……大概是发现，无论在哪里尝试测量人们对权力的感知，我们总会发现一种‘权力属于别人’的感觉”。这呼应了三重功能失调观点：一个重大问题，是不清楚由谁指挥。随后在1998–2004年开展的丹麦权力与民主研究，得出了复杂的结果，但识别出一些问题：政党党员人数下降；有能力、资源充足的多数，与越来越处境不利、被边缘化的少数之间差距扩大；媒体影响力增强；以及权力从政治体系转移到司法体系（Christiansen and Togeby 2006）。挪威在1998至2003年开展了一项类似研究；其主持人、政治学家厄于温德·厄斯特鲁德（Øyvind Østerud，引自Gjessing 2003, 1）得出结论，民主“作为从选举到决策的一条链，正在全线弱化……政党不再能动员很多选民，年轻人也不如以前活跃，因此这一趋势很可能加速”。厄斯特鲁德与政治学家佩尔·塞勒（Per Selle 2006, 564–65）一道指出，“挪威政治体系正在变得不那么独特”：大规模意识形态运动衰退，人们越来越感兴趣的是“规模更小、更灵活的协会，它们更善于满足个人需要与愿望，却也更难把成员同中央决策制度连接起来”。这些现象连同其他发展，被解释为并未显示普遍的公民生活衰退（Listhaug and Gronflaten 2007, 272）；但正如塞勒与厄斯特鲁德所指出，它们似乎削弱了人民的政治角色。¶

谈到瑞典，值得提及的是，总理奥洛夫·帕尔梅（Olof Palme，引自Oliver 1987, xviii）在1969年说，他的国家“在相当大程度上，是一种学习小组民主”。学习小组是由5–20名公民自行组织的团体，他们选择多次聚会，学习某个公共议题。这以民主方式进行，目标是自由选择、批判性思考，以及交流观念与知识。这些团体遍布斯堪的纳维亚及其他一些欧洲国家，也被引入美国、澳大利亚和少数发展中国家。学习小组在瑞典已运作一个世纪，获得政府财政支持，并体现了人民通过成人教育实现社会变革的强烈承诺（Oliver 1987, xv, xvii）。¶

瑞典政治学家约翰内斯·林德瓦尔（Johannes Lindvall）和博·罗斯坦（Bo Rothstein 2006, 48）指出，一项1985–1990年的研究得出结论，瑞典政体正在“转变为一种新的民主，更加‘个人主义’，也更类似其他地方的政治体制”。这项调查十年后，由政治人物领导的一个大型瑞典政府委员会，认可了它的判断，呼吁强化公民社会、提高政治制度的回应性，并建立更具“审议品质的参与式民主”（Lindvall and Rothstein 2006, 60）。林德瓦尔与罗斯坦认为，瑞典存在：¶

令民主运作堪忧的迹象……对民主理想的一种常见、也许简单的理解，是国家应当做人民希望它做的事。随着意识形态国家机器的发展，瑞典民主看起来更像一个由国家决定人民应该想什么、做什么的社会……系统仍在转动，但它在倒转……未来的问题是：强国家是否会被某种新模式取代，为公共政策辩论提供必要的焦点；还是因为瑞典政策制定与行政结构内部的分工本来就不清楚，稳定规范将继续缺失。（Lindvall and Rothstein 2006, 47, 61, 47）

当然，三重功能失调表明，这种“本来就不清楚的分工”，至少部分由选举制度所执行授权的含混性造成。尽管如此，瑞典的“强国家”似乎仍受到相对成熟公众的支持。例如：¶

瑞典长期实行欧洲最进步的能源政策之一。中央政府在1990年制定了世界上最早的一批碳税之一。部长们上周宣布了进一步雄心：计划到2020年将可再生能源生产比例提高到50%，到2030年使瑞典车辆群摆脱化石燃料依赖，并到2050年实现完全碳中和。（Block 2009, 1）

另一方面，2010年的选举似乎证实了瑞典民主社会主义特征弱化的看法；这次选举中，一个中间偏右政府在完整执政一届之后获得连任，是第二次世界大战以来的第一次。¶

冰岛大学政治学家斯瓦努尔·克里斯蒂安松（Svanur Kristjánsson 2004, 172, 153）指出，本国的半总统制宪法框架，使选民角色变得复杂。加上政党体系及其党员人数衰退，公民对政府的积极控制几乎已经消失。相反，政治人物迎合反复无常的选民，这意味着，他们把政策发展限制在经济稳定与增长这一狭窄焦点上。克里斯蒂安松（2004, 153）的结论是：“冰岛的治理体系已经成为一种相当混乱复杂的政治安排，因此类似于其他现代民主国家的情况。”¶

回顾丹麦、挪威和瑞典“权力与民主”研究项目的结果，安诺生（Andersen 2007）指出，同其他民主国家相比，它们仍然相当健康；根据当时已知情况，如果正在进行的芬兰研究不能大体支持这一图景，反倒令人意外。他把北欧国家描述为强健的代议民主，建立在牢固的民众基础上，政治参与水平高且分布平等，并通过有能力、拥有群众基础的政党与人民运动来开展。这些国家经济富裕，具有团结互助（亲社会）的工资政策，通过再分配确保高度经济平等。性别平等高度发达，对商业的监管有力，使其服从社会目标。政治素养、政治参与、选举投票率，以及对政治人物的信任，多数都处于高水平。¶

不过，与丹麦议员的看法一致，安诺生（2007）也指出了一些问题迹象：政党党员人数、选举投票率和政治信任下降；选举波动性增加；志愿协会弱化；媒体行为过度竞争；经济财富与权力集中；以及市场的重要性增强——不仅相对于国家而言（在国内和国际两个层面），也体现在国家管理之中。宏观经济调控雄心降低，政府可用于经济监管的工具减少，显示了部分市场权力的增长。正如安诺生与霍夫（Andersen and Hoff 2001, 75）六年前所指出，在某些方面，“斯堪的纳维亚例外主义时期正在结束”。安诺生（2007）指出，政党衰退引出一些问题：什么将取代公民与政治决策者之间的这条纽带？是否有新的参与形式正在形成，以取代那些衰退中的形式？他认为，斯堪的纳维亚需要就公民参与、对话、审议和政府回应性的新民主标准，开展一场公共辩论。¶

这幅斯堪的纳维亚民主的简略图景表明，三重功能失调也存在于这里，但程度远低于许多其他民主国家，推测是因为本章开头所列特征倾向于阻止它。比例代表制、非总统制治理（芬兰及某种程度上的冰岛除外），以及共识文化，或许都让人民觉得，自己作为公共政策指挥者具有重要角色。除了北欧国家公民比大多数其他民主国家公民较少混淆谁指挥政府之外，政治人物之间的竞争也往往不那么尖锐，因为其政治制度与文化支持一种更合作的政治风格。此外，公众意见中的折中可能不像其他地方那样有害，因为指挥权混乱较少，使公民更觉得自己掌握主动，于是相当支持共识会议和学习小组等制度，帮助他们建设性地思考公共政策。¶

3.2 美国的案例

美国政府的结构与表现，同北欧民主国家形成对照，似乎也体现了三重功能失调。在考察这一诊断之前，先看一些症状，例如发展经济学家杰弗里·萨克斯（Jeffrey Sachs 2009, 20–22）所指出的：¶

把美国与加拿大、西欧和日本相比较，结果令人警醒。美国的儿童贫困率和婴儿死亡率最高，预期寿命最低，预算赤字占国内生产总值（GDP）的比例最高，15岁学生的数学和科学测试成绩位居最低之列。

美国与其他富裕国家的一大区别是，在过去约30年里，美国人一贯拒绝用“政府解决方案”来处理健康、贫困、教育和环境问题……

过去50年里，主张增税以资助扩大联邦计划，等同于政治自杀……吉米·卡特在20世纪70年代末未能通过加税消除赤字。此后，罗纳德·里根把减税变成了每次选举都要支付的定金。

古斯·斯佩思（Gus Speth 2011）列出了更广泛的问题，并在列举之前指出：¶

一种感觉正在加深：这个国家面临的挑战已大到超出当前能力。请想一想，美国面临的挑战究竟有多大。例如，在由经济合作与发展组织（OECD）中20个与美国相近的国家组成的群体里，美国如今在近30项主要社会、环境和经济福祉指标上，排名最差或接近最差。

即使华盛顿特区有一个善意且高度能干的政府，要应对目前积压的重大挑战，也会极其困难。当然，美国公众需要的良好政府，并不是他们现在拥有的，也不大可能很快拥有。事实上，华盛顿目前甚至没有尝试认真应对这些挑战中的大多数。忽视、僵局与否认支配着当下。

令我们深感羞耻的是，在20个主要发达国家中，美国目前具有：

• 最高的总体贫困率与儿童贫困率；
• 最严重的收入不平等；
• 政府用于弱势群体社会计划的开支占GDP比例最低；
• 带薪节假日、年假和产假最少；
• 联合国“儿童物质福祉”指数得分最低；
• 联合国性别不平等指数得分最差；
• 社会流动性最低；
• 公共和私人医疗开支占GDP比例最高，

却同时有最高的：

• 婴儿死亡率；
• 心理健康问题发生率；
• 肥胖率；
• 因费用原因放弃医疗的人口比例；
• 人均低出生体重儿童数量（日本除外）；
• 人均抗抑郁药消费量；

同时，出生时预期寿命最短（丹麦和葡萄牙除外）；

• 人均二氧化碳排放量和用水量最高；
• 世界经济论坛环境绩效指数得分最低（比利时除外），人均生态足迹最大（比利时和丹麦除外）；
• 不批准国际协定的比例最高；
• 国际援助与人道援助开支占GDP比例最低；
• 军费占GDP比例最高；
• 国际军火销售量最大；
• 国际收支逆差最大（新西兰、西班牙和葡萄牙除外）；
• 学生数学成绩最低（葡萄牙和意大利除外）（科学与阅读也远非名列前茅）；
• 学校辍学率最高（西班牙除外）；
• 凶杀率最高；
• 人均监禁人口最多。

考察其中一些表现，经济记者杰夫·马德里克（Jeff Madrick，引自Parker 2009, 40）认为，这些“事实几乎构成了历史所能提供的最确凿证据，证明这一代人所实行的意识形态已经失败”。这种意识形态的很大一部分，是捍卫自由意志主义权利，例如：免受政府限制的自由（如枪支所有权）；不受约束地获得自由市场的创业机会；以及不必认真思考广大公众福利的自由，不论这些公众仅限于当代，还是包括未来世代。有人认为，这种意识形态推动美国引发了2008年全球金融危机（例如Stiglitz 2010；Madrick 2009；Krugman and Wells 2011）；其不负责任，也无助于用基于严格审视之证据的推理纪律，来取代基于信念的思维。或许，这一点（加上 高度竞争的工作条件和薄弱社会保障所激起的恐惧），鼓励了宗教信仰在美国兴盛。进化生物学家理查德·道金斯（Richard Dawkins，引自K. Muir 2008, 17）把这一现象视为重大问题：“在一项盖洛普调查中，44%的美国人说，他们相信世界的年龄不到10,000年。”由于一种过度自由意志主义的文化，本身就是某种公共物品供给不足，因此可以说，美国政府不仅在上文所列其他方面失灵，也在这一方面失灵。但这些失灵是否源自三重功能失调？含混授权赋予公民与代表一种忽视共同利益的许可，从而鼓励这些失灵。政治人物之间的过度竞争，必然会让这些代理人专注于谋求个人优势的机会，从而支持这种忽视。而过度妥协则必然容许这种忽视，因为它以广大公众的无知来指挥并限制政治人物。¶

英国政治学家安东尼·金（Anthony King 1997）的论述，暗示过度竞争是一个强烈因素，因为他把美国对公共物品的忽视，很大程度上归因于美国联邦政治人物格外需要把精力集中在竞选，而非治理。金把美国公民称为“超级民主主义者”，部分因为他们以极高程度要求代表负责，部分因为他们对自身政治制度感到骄傲。这种问责通过三种方式被加强：众议员的任期极短，只有两年；通过初选选拔候选人；政党给予政治人物的支持薄弱，使选举高度以候选人为中心。选举人团中的初选制度，迫使新候选人与现任者精心拉拢地方活动人士，这使国会充满教条式冲突。〔译注：原文使用“primary elections in electoral colleges”，这里依原文译出。〕布埃诺·德·梅斯基塔与史密斯（Bueno de Mesquita and Smith 2012, 269）呼吁废除选举人团，因为（用其“选择人集团理论”的语言说）它是一种维持“获胜联盟规模小于可能规模，从而赋予政治人物更多权力、赋予人民更少权力”的机制。由于含混授权抑制了选民形成对公共事务广泛理解的激励，他们对众议员的严密控制，就会产生低劣政策。过度竞争的另一个方面进一步强化这种损害：竞选的巨额个人开支，使候选人专注于取悦富裕的特殊利益集团来筹款。¶

金对超级民主问题第二部分的描述是：¶

正如每个到访美国的人很快都会意识到的，他们……对自己的政府，或者至少对自己的政府制度，抱有异乎寻常的骄傲。与其他国家人民相比，美国人从小就被教育要近乎字面意义地崇拜其政府制度——体现于《独立宣言》和《宪法》——以及美国政治史上的英雄。（King 2000, 85）

如§2.2.4“亲自参与”一项所述，达娜·纳尔逊（Dana Nelson 2008）通过关注美国总统的声望与权力，研究了这种态度；这种声望与权力既是公民所渴望的，也是总统所培植的。这一特征在美国政治中如此突出，纳尔逊给它取了一个名称——“总统主义”。她认为，总统主义鼓励公民把参与局限于选择下一位首领，从而削弱民主。因此，当美国人觉得需要更好的国家政府时，他们寻找的是更好的总统，而不是改善自身意见输入质量的方式。含混授权鼓励了这种反应；但美国缺乏北欧民主国家的两项主要特征，似乎也加剧了谁指挥政府的混乱。这两项缺失，一是没有比例代表制，二是政治方式不像北欧国家那样多元和开放，因为美国政治既缺乏左翼，也缺乏共识动机。可以认为，缺乏比例代表制加剧了含混授权所鼓励的公民疏离，因为它使少数群体不愿辩论、发展和推广创新的政策立场。既然这些政策很少有希望通过国会辩论获得公众注意，公民就可能放弃指挥政府的尝试，或者无视政治，或者专注于政治人物的个性与党派立场，而非政策。¶

除了金的观察，美国对选举异常广泛的运用，也体现了超级民主：有一百多万个公职以这种方式产生。这大概是世界上最复杂的选举制度（例如见Streb 2008）。它要求公民比其他民主国家的公民更频繁地作更多决定，可能导致许多人因任务压得喘不过气而不去投票。在州与地方政府层面，选举可能不仅任命立法机关成员，还任命行政官员（例如州长、副州长、总检察长和州务卿）、司法人员、县治安官及学校董事会成员。按照信任悖论（见§2.2.1），如此依赖选举，应会加剧公民对政府的不信任。三重功能失调假说表明，这种不信任有其根据，因为通过普选选出公务员以及政治代表，应会进一步鼓励公共物品供给不足。政治学家约翰·希宾（John Hibbing）与伊丽莎白·泰斯—莫尔斯（Elizabeth Theiss-Morse 2001）实际上宣告，信任悖论在美国活得很好：他们认为，美国人对政府的不满，很大程度上由政治过程引起。¶

美国政府失灵的另一个原因，可能是美国人强烈强调私人物品的生产与消费，因为这直接与公共物品供给竞争（见§2.1）。含混授权很可能便利了这种强调，因为它使人不清楚谁指挥政府，让公民极为自由地专注于私人物品。由于这是大多数公民的主要关注点，过度妥协便使其具有政治影响力。从清教徒抵达之初，美国的历史就是寻求摆脱欧洲压迫、驱逐美洲原住民、开发丰富自然资源，随后又剥削奴隶的历史——这段历史似乎培育了一种个人主义、物质主义和竞争性的文化。或许这就是美国拥有世界上最富创业精神、最有活力的市场经济的原因。正如金（King 2000, 81）所指出：¶

世界上很少有国家，其集体意识形态比美国更亲商业，舆论气候比美国更有利于自由企业资本主义。然而，美国商人——美国社会中影响力极强的一股力量——并不热爱自己的政府……这种深层怀疑与不信任，远远超出了大型企业部门，也深深植根于小企业与创业者的心理。

库特纳（Kuttner 2008, 75）慨叹这种对政府的怀疑造成的损害：¶

奥巴马受到一种财政舆论气候的制约；在这种气候中，思想“正确”的人理应更忧虑预算威胁，而不是另一次大萧条的风险，或大多数美国人经济安全与机会持续缓慢下降的风险。监管仍被普遍视为贬义词……大规模政府事业被认为已因现代市场而过时……

结果看来是：总统主义鼓励美国公民忽视自己考虑并选择公共物品的民主角色，而他们基于自由意志主义与亲商业态度对政府的不信任，也推动政治人物忽视这一职责。在这些条件下，政府必然无法提供许多重要公共物品；正如本节开头萨克斯与斯佩思所指出，美国正在发生这种情况。推动这一局面的自由意志主义冲动十分强烈。正如金（2000, 97–98）所说，对联邦政府的很多不信任，带有“极其强烈……的愤怒、挫折和被背叛感”。据报道，这种情绪推动了2009–2010年茶党的崛起（Drehle 2010）。政治学家艾伦·阿布拉莫维茨（Alan Abramowitz 2013）用一项对可能吸引人们支持茶党的因素所作的多变量分析，支持了这一观点。他发现，意识形态的保守程度影响最强；排在其次，而且比年龄、性别、收入和参加教会活动等因素更重要的，是种族怨恨与对奥巴马的厌恶。茶党的支持者中，白人、保守派、且对一位黑人入主白宫极为不满的共和党人，占比特别高。¶

美国公民对政府的一部分不信任，可能来自被政府掠夺的感觉，因为他们专注于党派立场和总统主义，意味着他们缺乏识别公共物品需要的练习。因此，良好治理所需的税收，在他们看来就像盗窃。金（2000, 91）指出，另一个：¶

自20世纪60年代以来，美国人对政府信任下降的原因，几乎可以肯定是，政府领导层中相当一部分人被证明不值得信任。他们逐渐剥夺了美国总统职位的大部分尊严。

这很可能具有决定性。它会突破大多数公民通常对议题与政治的疏离，因为正如政治学家苏珊·法尔（Susan Pharr 2000, 201）所指出：¶

不当行为的报道，容易触发认知心理学家所说的“热认知”，即带有强烈情绪的判断，帮助人们记住这类报道……而且，从经验上看，我们确实知道，不论阶级、教育程度与年龄如何，人们对重大不当行为案件往往了解得相当多，常常远多于对政府行动或政策许多其他领域的了解。

由于含混授权助长了总统指挥国家的错觉，它不仅容许人民忽略许多重要公共物品，也让他们如此强烈地专注于政治人物，以至于总统职位迟早会自行败坏声誉。¶

除了公民不信任与疏离这些问题，美国体制还有另一个重大缺陷，即权力分立造成的政策“漂移”（Hacker and Pierson 2010）。权力分立用于产生制约与平衡，它作用于行政、立法与司法之间，州与国家政府之间，参议院与众议院之间，也通过公民发起的公民投票与罢免等投票方式，作用于人民与政治代理人之间。其他制约与平衡包括：参议院冗长辩论阻挠议事、推翻总统否决所需的三分之二多数、修宪与参议院通过立法所需的超多数表决、委员会制度，以及参议院对小州的过度代表。如§2.2.6所述，麦甘（McGann 2006, 89–112）把制约与平衡称为“超多数主义”，因为其中每一项都会干扰简单多数表决，进而模糊政府对人民的问责。麦甘（2006, 115–52）认为，这通过同时损害政治平等与公共审议，造成公共物品供给不足。将德国可持续发展立法与美国相比较，或可说明这种供给不足，或称政策漂移。¶

德国的政策组合包含30多项立法措施，涉及可持续发展的所有方面，以具有约束力的长期目标指导实施，并定期进行必要的政策审查。相比之下，在美国，由于缺乏具有约束力的政策框架，短期激励、零散的监管，以及规划确定性的不足，抑制了私营部门投资与技术部署。（Buehler et al. 2011, 8）

政治学家彼得·贝纳特（Peter Beinart 2010）指出，美国还有另一个问题：政治人物倾向于故意使联邦政府失去行动能力。这一动机开始发展于比尔·克林顿出任总统之时。贝纳特指出，当共和党（GOP）不再控制白宫，一批好斗的新共和党人，例如纽特·金里奇（Newt Gingrich）、汤姆·迪莱和特伦特·洛特（Trent Lott），开始试图通过败坏政府本身的信誉，来败坏克林顿的信誉。¶

在言辞上，他们嘲笑华盛顿无效、冲突不断；在行动上，他们确保事实如此。他们最有力的武器是冗长辩论阻挠议事，迫使民主党人必须凑齐60票，才能让立法通过参议院。历史上，冗长辩论阻挠并不常见……

通过这些破坏立法的行为，共和党人利用了美国人民的一项深层特征：他们讨厌政治争吵，并把怒气撒向掌权者……共和党人［已经］学会恶性循环政治的秘诀：当两党两极化时，要让任何事都办不成很容易［因为美国体制的制约与平衡］。什么都办不成时，人们就转而反对政府。如果你是在野党，而且是痛骂政府的政党，你就赢了……

近年来，共和党人比民主党人更擅长这种政治。让政府显得愚蠢以赢得选举，对反政府政党而言是更自然的策略。但没有保证说，民主党人不会有一天尝试类似做法……恶性循环政治的核心，并不是攻击解决难题的自由派方案，而是攻击解决难题的任何方案。（Beinart 2010, 14, 15, 16）

从三重功能失调假说的观点看，贝纳特的“恶性循环政治”，是美国制度环境中政治代理人过度竞争的产物。¶

2011年8月5日，在美国先引发全球金融危机、未能充分改革金融监管，随后又沉溺于联邦债务上限的政治对抗，表现令人遗憾之后，信用评级机构标准普尔采取了前所未有的举动，把美国的AAA信用评级下调至AA+。8月13日，《经济学人》报道：¶

标普的政治分析切中要害。它认为，鉴于近几个月的边缘政策，美国的治理与政策制定正变得“更不稳定、更无效、更难预测”……两党之间的鸿沟已变得“极难”弥合，而且“法定债务上限与违约威胁，已经成为财政政策辩论中的政治筹码”……其他审慎的机构也有同感。世界经济论坛在年度全球竞争力排名中，把美国从2009年的第二位降至2010年的第四位。按照该论坛的评估，美国的制度质量只排第40位，对政治人物的信任排第54位，政府浪费排第68位，宏观经济环境更是惨淡的第87位。世界银行发现，美国治理的多项指标持续下降。布鲁金斯学会的丹尼尔·考夫曼（Daniel Kaufmann）指出，去年33%的美国商业领袖告诉民调机构，“政策框架不稳定”是一个重大制约因素。法国的这一数字为14%，智利为5%。（Economist 2011b, 23, 50）

但备受尊重的国会研究学者托马斯·曼（Thomas Mann）和诺曼·奥恩斯坦（Norman Ornstein 2012）宣称，《情况比看起来还糟》（It’s Even Worse Than It Looks）。其副标题解释了原因：《美国宪法体制如何撞上极端主义新政治》（How the American Constitutional System Collided with the New Politics of Extremism）。保罗·克鲁格曼（Paul Krugman）与罗宾·韦尔斯（Robin Wells 2012, 9）在书评中指出，曼与奥恩斯坦：¶

认为国会——事实上整个美国政治体制——已接近全面制度崩溃。他们告诉我们，我们进入了一种新的“挟持人质”政治，2011年的债务上限之争就是典型，但绝不限于此……

他们写道，这个国家面对的，并不是抽象的党派之争问题，而是一个政党的问题：

“传统媒体和无党派分析人士承认这一点，也许会很尴尬，但两大政党之一的共和党，已经成为一个反叛性的异类——意识形态极端；蔑视承继下来的社会与经济政策体制；鄙视妥协；不为对事实、证据与科学的常规理解所说服；并否认其政治对手的正当性。当一个政党如此远离美国政治的中心，要制定能够回应国家最紧迫挑战的政策，就极其困难。”

……但最终，深层问题不在于个人性格或个人领导，而在于整个国家。美国出了严重问题，不仅是经济出了问题，它作为一个民主国家运作的能力也出了问题。很难看清这种错误何时、又将如何得到纠正。

很明显，美国处于困境。其民主制度的弱点，诱使富裕利益集团操纵舆论与政治人物。政府失灵显而易见，广受承认，也为理论所预测，但反制措施似乎难以设计。此外，即使有人提出，也不大可能由政府实施，因为政府缺乏能力。如我们所见，这种失灵不仅来自美国制度的不完善，也来自制度数量众多，而且许多制度本来就是为了相互制约而设置的。¶

由于政府失灵使美国公共物品供给不足，可以预期，它会加剧公民对不确定性与威胁的感知。因此，他们的恐惧水平可能相对较高；而如下文§8.1所讨论，保守派的恐惧反应尤其强烈。这或许能够解释，其中许多人为何极端敌视政府。由于他们的态度阻止政府限制并减少不确定性与威胁，这很可能成为自我实现的预言。或许，正是这股力量把美国推向螺旋式下坠的谷底，在那里，尖锐的自利与敌意占据统治地位。¶

金与纳尔逊针对这些民主困境提出了若干补救办法，例如：延长众议员任期；强化政党角色（例如以政党内部会议遴选候选人取代初选，并允许政党为候选人的竞选投入更多资金）；以由人民代表、而非由人民直接选出的政府首脑，取代总统制。最后一项变革，应有助于改变公众对公共政策审议责任的认识，把责任从国家元首转向公民。不过，要使这一转变富有建设性，就需要新制度，帮助人民审议政策，并使其审议具有政治影响。这些创新也是实施金与纳尔逊建议所必需的。这些新制度必须独立于政府，以免政府失灵妨碍它们，却又必须能够影响政府。这似乎是一组极其艰巨的要求。对总统职位经过精心培植的敬畏，最不可能容忍的就是废除美国总统职位。此外，很少有人提出能够便利公民审议，并赋予其结论政治影响力的新制度方案。第二编将描述这些设计，并评估它们可能的有效性，以及实施的可行性。¶