数据悖论：反贫困战争如何变成对穷人的战争
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Nathalie Maréchal
本文部分改编自 Nathalie Maréchal 的《起初，他们冲着穷人而来：对福利领取者的监控何以成为不受质疑的惯例》（‘First They Came for the Poor: Surveillance of Welfare Recipients as an Uncontested Practice’），Media and Communication 3.3（2015年10月20日）。
引言
政府的一项主要职能，是向有需要的人提供某些福利（金钱、物品或服务）。我们称之为“福利国家”。有些需要是普遍的（洁净的自来水、国家安全），另一些则只适用于某些人群（只有儿童上公立学校；只有房屋所有者能获得房主税收抵免）。国家收集个人数据，以了解人们属于哪些类别，进而决定他们应获得哪些福利。有时，国家还会收集额外数据，以了解某个项目运行得如何，以及可以怎样改进。理想情况下，这种监控旨在把资源分配到适当的地方，最大限度增进人的福祉、减少浪费。遗憾的是，现实并不总是如此。美国的贫困救济制度（“福利”）就表明：监控制度可以只衡量精英关心的事（福利欺诈），却忽视常识与基本人道可能强调的事（减轻贫困），从而强化压迫性的社会结构。
监控社会
我们现在生活在一个监控无所不在的社会，而大多数人对此要么并不知情，要么并不在意。至少存在三种相互关联但又彼此不同的“监控集合体”：福利国家的残余、国家安全国家，以及监控资本主义。有些人对任何涉及自己的数据收集都感到不安，另一些人则认为，政府与企业要正常运转，就必须进行一定程度的监控。国家需要知道某座城市里生活着多少儿童，才能确保教师数量足够；执法机构也有正当理由，例如依法窃听犯罪嫌疑人的通讯，以便起诉他们。与此同时，企业在知道顾客是谁、想要什么，以及愿意为此支付多少钱时，往往能够提供更好的服务。
反感并抵抗监控有很多充分理由。其中一个理由是：监控制度是围绕特定目标设计的，但这些目标对被监控者而言未必清楚，他们未必赞同，也未必能从中受益。制度一旦建立，就会获得自身的生命，不顾一切地复制自己的逻辑，即使这种逻辑有悖常识。本文以美国的贫困救济项目——也称“福利”——为例，说明一种建立在错误前提上的大规模监控制度，实际上如何使贫困延续，并使自己无法学会怎样消除贫困；其中关键的错误前提，就是认为防止欺诈比消除贫困更重要。制度不遗余力地搜寻关于穷人的每一点信息，以核实他们是否值得救助，却又刻意不提供有助于更有效管理这些项目的数据。这是一个惊人的悖论：一个以收集信息为指导原则的制度，几乎没有产生能够为公共政策提供实质性依据的数据。
我所说的“监控”是什么
我所说的监控，是借助联网数据库，对人们的日常生活与惯常活动进行常态化数据收集与观察——也就是 Roger Clarke 所说的“数据监控”。[1] 许多单次数据收集事件——一次网上搜索、一次租车、一枚指纹——单独来看都相当微不足道。当人们说自己“没有什么可隐瞒的”时，通常是说，他们无法想象自己日常生活中平淡的数据点会让别人产生兴趣。对孤立的数据点而言，这往往确实如此。然而，当数十亿个数据点汇集在庞大的联网数据库中时，它们便获得了价值。数据静静地存放在庞大的储存库里，也不是主要问题。重要的是，人们拿这些数据做什么。大数据分析、数据科学、数据挖掘，指的都是复杂的发现操作，使监控机构能够把零散信息拼接起来，形成洞见并据此行动。这些行动可以有很多形式：发放政府福利、下令对疑似恐怖分子目标发动无人机袭击，或者展示一条“更相关”的广告。
自 Edward Snowden 在2013年披露美国政府对互联网的监控以来，政府出于执法、情报或国家安全原因开展的监控就受到了广泛关注。Snowden 文件显示，这类监控常常借助企业的数据收集展开，其途径包括 PRISM 等秘密计划、执法部门公开提出的用户信息请求，以及公然要求查看某些旅行者的社交媒体账户。违宪的政府计划本身就应受到抵制；但同样必须记住，政府机构对无限制数据访问的渴求，是由私营部门促成的。
事实上，过去四分之一个世纪见证了监控资本主义的兴起和壮大。这是一种建立在“大数据”之上的、“高度有意为之且影响深远的全新积累逻辑”，其“目标是预测并改变人的行为，以此创造收入和市场控制力”。[2] Google 是最早将互联网用户数据变现的大型公司之一；没过多久，广告就成了新兴科技公司的默认商业模式。[3] 监控资本主义影响着社会制度，甚至影响民主本身。有人指称，在2016年“英国脱欧”公投和美国总统选举期间，私人和／或外国利益集团通过社交媒体平台操纵选民；这些指控使人们重新关注 Facebook、Google 和 Twitter 等互联网巨头的权力。
第三种常态化的大规模监控，涉及国家安全领域以外的政府机构，尤其是负责提供社会福利的机构——我称之为“治理监控”。在最理想的情况下，治理监控旨在回应公众需求，公务人员会设立保障措施，使公民免遭隐私侵犯和人权损害。富裕国家和发展中国家的人口登记与身份识别系统，都是这一“监控集合体”的基石。在此之外，收集哪些数据、如何使用这些数据，都高度依赖具体情境。有些国家认为，某些信息太危险，根本不该收集。例如，第二次世界大战期间，包含宗教归属信息的人口登记被用来杀害超过600万犹太人；此后，许多欧洲国家禁止收集宗教、种族或族裔数据。这既给监测族裔群体间的各种差距带来困难，也无法阻止许多形式的歧视；但大屠杀的经验让许多欧洲人认识到，收集此类数据的风险大于潜在收益。
随着社会联系日益紧密，人们即使做一些平常小事而不留下数字痕迹的情况，也越来越少。大部分活动都记录在某处的某个数据库里。数百万互联网用户在日常活动中产生的“数字废气”，被互联网公司加以挖掘；这些公司的数据库又成了各国政府的目标，政府迫切希望通过合法和法外手段，将这些数据用于自己的目的。[4] 互联网行业以外的公司，也在大量积累关于用户、顾客以及其他人的数据，并借此获利。数据经纪体系如此复杂、如此不透明，以至于我们根本无法确知，监控社会这台控制论机器究竟掌握了我们每个人的哪些情况。[5]
治理监控、国家安全监控和监控资本主义的平行逻辑，共同指向一个不远的未来：所有人类活动都被记录和监测，人们被按照数据库掌握的信息归入不同类别。随后，人们会依据被分配的类别受到不同对待，例如机场额外安检、公共补贴和定向广告。这就是法国哲学家 Gilles Deleuze 所说的“控制社会”，[6] 也是 Kevin Haggerty 和 Richard Ericson[7] 所说的“监控集合体”：一个“仅有部分协调的汇合体，由当代许多不同的实践与过程构成；这些实践与过程记录、监测、定位、追踪、观察，而且确实会识别个人，以便为他们建立画像，并挖掘他们的个人数据作进一步分析”。[8]
在这里，使用“监控”一词未必是在作道德判断。这个词可以随情境不同而带有正面、负面或中性含义。例如，公共卫生监测（譬如流行病学家所理解的那种）显然有益，而窃听反对党领导人则更偏向负面。停车库的监控摄像头既可用于善（预防或侦破犯罪），也可用于恶（偷偷记录配偶的进出）。事实上，许多形式的监控和“数据监控”是现代社会正常运转的必要条件。在不少情形下，“监测与评估”可以准确替代“监控”一词。负责公共或私人计划、项目的人，会用数据检查是否达到目标，或寻找提高项目效率的办法。很少有人会在原则上反对这种策略。问题出在：掌权者决定只衡量对他们重要的事情——其他什么都不衡量。美国社会福利制度提供了一个令人痛心、也令人沮丧的例子：当制度只衡量精英关心的事（这里是福利欺诈），却忽略常识与基本人道可能强调的事（这里是减轻贫困），会发生什么。
监控穷人：美国福利国家
必须认识到，美国社会福利的历史，与其他富裕国家类似项目的历史并不相同。欧洲国家从19世纪末起就开始提供由国家经营、税收资助的社会安全网和劳动保护，而美国精英的主流观点却认为：救助穷人只会助长懒惰和其他不良行为；社会达尔文主义则会确保，只有那些职业伦理最优、道德品格最佳的人才能兴旺繁衍。大萧条之后，Franklin Delanoe Roosevelt 的“新政”通过一系列项目与过去决裂，其中包括通过大型公共工程创造就业的工程振兴署，后更名为工程计划署（WPA）；为老年人和残障人士提供退休保障的社会保障计划；以及其他许多统称为“福利”的扶贫项目。[9]
社会保障计划旨在照顾那些活到老年的人——与今天相比，当时这类人的数量相对较少。除此之外，新政的福利项目旨在替代缺席、去世或因其他原因丧失能力的父亲的收入，使母亲能够继续担任家庭主妇和孩子的主要照料者。必须指出，由于项目管理者在结构层面和个人层面存在种族主义，有色人种女性在很大程度上被排除在福利领取者之外。[10]
几十年后，Lyndon Johnson 的“伟大社会”计划，包括反贫困战争和民权立法，在减少贫困黑人获得救助所遇到的结构性障碍、以及使福利制度制度化方面，发挥了很大作用。20世纪60年代，作为 Johnson 旨在消除贫困、纠正结构性种族不公的“伟大社会”倡议的一部分，福利救助项目进一步扩展。因此，反贫困战争与政府落实民权运动诉求的努力交织在一起。到 Johnson 政府任期结束时，美国似乎已走上减轻——即使未能消除——贫困的道路。[11]
然而，随着美国黑人争取获得福利项目的资格，[12] 公众心中典型的福利领取者形象，也从独自抚养孩子的英勇而贤良的白人寡妇，转变为懒惰、滥交、离经叛道、并且完全出自虚构的黑人“福利女王”；Ronald Reagan 把这一形象塑造成了神话。[13] 在共和党 Nixon 时代“南方战略”的背景下，应把保守派对扶贫项目的攻击理解为白人至上主义意识形态的一部分。
20世纪70年代、80年代和90年代初出现了两项广泛的社会变化，后来对福利制度至关重要：一是家庭结构和福利名册人口构成的改变；二是信息管理技术的进步。[14] 离婚与单亲养育更加普遍，阻碍贫困有色人种获得救助的一些结构性障碍被拆除，避孕手段的普及也让单亲母亲身份越来越像一种选择，而非不可避免的悲剧。结果，美国公众及立法者越来越不愿向穷人提供支持，尤其不愿支持贫困的黑人单亲母亲；她们越来越被污名化为懒惰、滥交、不配获助的人。Reagan 等人鼓吹的“福利女王”说法，也加剧了针对美国穷人的偏见和污名。[15]
与此同时，联网数据库使对大规模人口进行分类和监控成为可能，而且可以跨越市、县、州人类服务机构的行政边界。当削减福利开支的动机增强，同时监控福利领取者的技术能力提高时，结果只能是监控进一步加强。在1996年大选前，Bill Clinton 与 Gingrich 领导的共和党人达成协议，要“终结我们所熟知的福利制度”。反贫困战争让位于对穷人的战争。
1996年的福利改革法案，其正式名称——《个人责任与工作机会协调法》（PRWORA）——本身就颇能说明问题。它更关心向穷人，尤其是有色人种女性，传达个人道德方面的信息，而非设计以证据为基础的干预措施，为美国人提供最基本的生活水准，更遑论让家庭持久脱贫。正如 Brendon O’Connor 指出的：“PRWORA 的序言公开说明，它主要致力于克服非婚生育和福利依赖造成的问题。此外，该法案声称，它的目的是强化婚姻、个人责任和工作伦理。”[16] 真正减少贫困根本不在议程之上；它的指导原则不是满足美国穷人的基本需要，而是防止欺诈。[17]
Clinton 的福利改革基于这样一个前提：几乎所有父母都应外出工作，养活自己的孩子，即使他们在劳动力市场上能挣到的工资低于托育费用。到20世纪90年代，女性参与劳动已根深蒂固；认为福利应向贫困的无夫母亲提供收入，让她们能留在家中抚养孩子的观念，已不再被美国公众接受。在许多人看来，一边外出工作一边独自抚养孩子的困难，不过是在缺乏丈夫实际与经济支持的情况下生育这一“不负责任选择”的自然后果。我们将看到，限制贫困女性在性与生育生活方面的选择——这或许是人类生存中最个人、最私密的领域——是美国福利制度的一项功能，而非一个缺陷。
因此，福利制度的优先事项并非减轻贫困，而是确保凡是能够工作的人都领不到公共救助——不管他们是否正在上学或照料幼儿。制度把短期自立置于提供长期脱贫工具之上。福利水平低得可怜，[18] 家庭必须另寻收入才能维持收支。结果既是普遍的欺诈，也是个人和家庭依法有权领取的福利被广泛地利用不足。[19]
1996年法案为个人领取福利设置了期限，施加工作要求，并大幅收紧资格规则。由联邦经营的“抚养子女家庭援助”（AFDC），被各州实施的“贫困家庭临时援助”（TANF）取代。根据 PRWORA，联邦政府向各州提供明确激励，促使它们让尽可能多的福利人口投入工作。各州还可以自行规定比 PRWORA 设想的更严格的资格规则和更短的领取期限。[20]
该法案还通过要求单亲母亲指明子女生父，以及对家庭的 TANF 给付设定上限，赋予州政府深入女性个人生活和性生活的权力。后者意味着，“领取者如果在参加 TANF 项目期间生育更多孩子，不会得到任何额外的钱”。这些“家庭规模上限”通过禁止将新生儿纳入福利计算，试图阻止女性在领取福利期间继续生育。这暗含着：只有已婚父母生育的孩子才是“合法”的，而领取福利的母亲所生的孩子，按定义便不是“合法”的。在 PRWORA 的谈判期间，“大量讨论把‘非婚生育’描绘为美国最紧迫的社会问题，并迅速归咎于作为其根源的‘福利’”。[21]
法案起草者希望共同抚育孩子的父母结为夫妻；若没有婚姻关系，他们便决意更严格地执行子女抚养费要求。全国性计算机追踪系统的实施，使跨州寻找不与孩子同住的父母并扣押其工资变得更容易。无法或不愿指明孩子生父的母亲，可能失去 TANF 资格。从所谓“不负责任的父亲”那里追回的钱，除了转交家庭的50美元外，不是给孩子或母亲，而是给州政府，用以偿还原本就应由父亲负担的抚养支出。因此，母亲在经济上完全有理由拒绝指认孩子的父亲。[22]
各州也“可以自行决定拒绝向未婚少女母亲提供福利”，“可以强制少女母亲上学”，并“要求未婚未成年人同父母或监护人一起生活”，才能获得救助[23]——无论这是否最符合年轻母亲或孩子的利益。与此同时，“法案要求联邦政府每年花费5,000万美元，在美国学校开展一项新的禁欲教育计划”，[24] 并“对减少非婚生育数量的州给予财政奖励，条件是该州的人工流产数量没有相应增加”。[25] 然而，尽管 PRWORA 如此强调防止贫困未婚女性生育，却没有采取任何措施促进禁欲之外的避孕方法的使用或可负担性。PRWORA 真正试图消灭的问题，不是儿童贫困，甚至也不是父亲缺位，而是贫困女性——尤其是贫困的有色人种女性——在神圣婚姻界限之外的性行为。
没有被收集的数据
各级政府的福利机构花费巨额资金，交叉比对数据库、追查福利欺诈热线提供的线索、进行毒品检测、实际跟踪监视穷人并依法起诉他们，名义上是要通过切断对福利骗子的给付来节省纳税人的钱。然而，几乎没有人努力衡量这些福利项目在真正减轻贫困方面究竟有多大成效。
自1996年以来，福利管理的分散结构，使得获得可在全国范围比较的福利人口、福利水平数据集，或防止欺诈与执行资格规定的成本数据，几乎不可能。由于福利项目由各州按县管理，联邦政府几乎无权监督或批判性评估福利水平是否充足、官僚流程是否合理，或在保障最贫困者获得体面生活质量方面的投资回报，更遑论帮助人们持久脱贫。例如，美国卫生与公众服务部（HHS）保存的统计资料，衡量的是支出和受益者人数；它并不试图说明福利项目在多大程度上满足领取者的基本需要，也不说明项目管理得好坏。实际上，各州是以能把多少有需要的美国人从福利名册中剔除来衡量项目成效，而不问这些家庭此后遭遇什么。许多人只是丧失资格，于是停止获得援助。
关于福利与贫困的官方统计，以错误的方式衡量错误的事情，因而制造出不符合事实的“知识”：隐藏真实问题（饥饿、贫困），却凸显想象出来的问题（非婚生育、吸毒、欺诈等）。联邦统计并不衡量贫困的普遍程度及其人的代价，而是聚焦项目管理。例如，《提交国会的第十份 TANF 年度报告》指出，2011年四口之家（两名成人加两名儿童）的联邦贫困门槛是22,811美元，当年21.9%的儿童生活在贫困中（1,610万名），2011年的儿童贫困率比2000年高5.7个百分点。但报告没有提到 TANF 或其他福利项目是否成功减少了贫困中的美国儿童人数——更不用说成人——也没有提到需求得到满足的比例。即便报告作者似乎也意识到了数据的局限，指出实际上只有少数贫困家庭得到了其应得的援助：
符合资格家庭的参与情况
尽管许多人把 TANF 个案数量的下降视为福利改革成功的标志，但符合资格家庭的参与率急剧下降，也让人担忧它作为安全网项目的有效性。HHS 使用城市研究所的一个模型，估算根据各州规则符合援助资格的家庭中，实际获得 TANF 援助的比例。
如图2-E及附录表2:3所示，这一参与率数据表明：符合资格的家庭中领取 TANF 的比例，从1995年的84%下降到了2009年的32%。[26]
根据这些数字，理应能够把实际发放的福利与它原本要缓解的需求进行比较，但这种比较并没有进行。报告最接近这一做法的地方，是图9B“所有有子女家庭的收入贫困缺口，1997−2011年”。贫困缺口指的是，把所有贫困家庭的收入提高到贫困线所需要的钱数。然而，报告只提供有子女家庭的数据——这显示出对贫困成年人的漠视——而且既不按州，也不按任何其他类别细分。这些数字传达的事实是：2011年，需要765亿美元才能让所有美国儿童摆脱贫困；但报告止步于此，没有提供任何有助于实现这一目标的信息。
有关 TANF 的联邦统计例子，说明了一个更广泛的现实：对福利项目的评估，强调支出等投入，却忽视项目产出和其他人的福祉指标。从公共行政角度看，这有其道理：法律要求卫生与公众服务部收集并报告这些统计数字。但问题仍然是，它为什么不同时提供人的福祉指标？此外，某项实践由法律强制要求，可以解释它为什么存在，却不能构成道德或伦理上的正当理由。与许多其他情形一样——例如对揭弊者的法律保护——美国乃至更广泛的后现代社会，都缺乏一种机制，来调和合法之事与伦理或道德正当之事之间的鸿沟。
现有福利数据流最严重缺失的信息，可以归为三类：需求的范围、社会安全网满足了其中多少需求，以及防止欺诈的成本收益分析。人类历史上最富裕社会里的如此多成员仍有匮乏，这是应受谴责的；福利项目应依据满足这些需要的成效来评估。按州、县及不同人口维度细分的数据集和表格，若能考察前两类指标，就能揭示不同群体之间的结果差距，从而支持有针对性的补救。最后，防欺诈方案的有效性也应得到系统评估。成本高于节省金额的方案应被取消，其经费应重新投入福利给付。例如，2009年，加利福尼亚州审计长发现：“早期欺诈识别活动带来的可衡量节省，在 CalWORKs 项目中超过这些工作的成本，而在食品券项目中则接近收支平衡。”[27] 按这一逻辑，早期欺诈识别对 CalWORKS 而言是一项有价值的投资，对食品券项目却并非如此。更多州与地方审计人员、监察长应开展此类分析，并推动管理福利项目的机构同样这样做。
结论
这个关于美国福利制度的简短案例研究，说明了控制论监控制度如何以错误的方式衡量错误的事情，进而制造不符合事实的“知识”：掩盖真实问题（饥饿、贫困），却凸显想象出来的问题（非婚生育、吸毒、欺诈等），从而延续既有的社会不平等。
对福利领取者的监控，压倒性地关注贫困女性的性与生育生活；查床、家庭规模上限，以及旨在抓出女性与无亲属关系男性同住的家访等做法，都体现了这一点。此外，贫困女性——而且越来越包括工人阶级女性——被剥夺获得避孕手段的机会，却又因怀孕而遭到羞辱和惩罚。随着堕胎医疗服务受到越来越多限制，传递给贫困女性的信息就是一个简单的二选一：结婚，或者禁欲。与此同时，贫困男性在很大程度上被排除于援助之外，因为大多数福利项目旨在支持儿童，连带支持其照料者——尽管后者也只是勉强获得支持。人们期望贫困男性与福利制度发生联系的主要机制，是子女抚养费的追缴。
矛盾的是，现实中福利欺诈确实普遍存在：既因为福利不足，也因为几乎不可能遵守那些卡夫卡式的福利规则。但与此同时，个人和家庭依法有权领取的福利也普遍没有得到充分利用。[28] 福利制度，尤其是“贫困家庭临时援助”（TANF）项目的指导原则，不是确保人的基本需要得到满足，而是通过迷宫般的经济状况审查和申报要求来防止欺诈。[29] 各州以从福利名册中剔除多少有需要的美国人来衡量项目成功与否，根本不问这些家庭此后怎样。大量社会科学研究表明，美国福利制度的指导逻辑，并非贫困家庭的实际福祉，而是因为穷人贫穷就惩罚他们，把他们树立为警戒他人的例子，以阻止其他人也变穷。[30]
美国福利政策深受许多美国人对公共救助领取者的错误认识困扰。公众反对福利的立场，深深植根于种族主义的历史遗产。[31] 事实上，对社会安全网的反对，与“福利领取者绝大多数是黑人”这一错误看法相联系。[32]
反过来，关于福利及其受益者的信息与数据流，又妨碍纠正这些错误认识。制度一刻不停地搜寻穷人的每一点信息，以核实他们是否值得救助，却又刻意不提供能够帮助更有效管理项目的系统性数据。这是一个惊人的悖论：一个以收集信息为指导原则的制度，几乎没有产生能为公共政策提供实质性依据的数据。
美国福利管理是一个必须打破的恶性循环。只有当国家及组成国家的官僚开始用对人的影响因素，而非经济上节衣缩食的指标来衡量成功时，有意义的政策改变才有可能。鉴于美国的政治局势，公民社会应率先行动，尽可能制作这些数据集；或许可以聚焦某个州或地方辖区，再以这些数据向相关公共部门行动者指出他们自身数据的相对不足。立法和监管改革也同样必要。一旦县、州和联邦机构评估福利项目时，依据的不再是成本有多低、获得支持的人有多么少，而是人的需要是否得到满足，以及家庭是否在长期实现经济自立，我们就能开始建设一台控制论监控机器，让数据收集、行动和调整构成的良性循环持续下去。
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